Следовавшие один за другим финансовые кризисы 1873, 1884, 1890 и 1893 годов подняли волну требований со стороны делового мира и банков о проведении банковской реформы. Паника 1907 года, когда банки дружно отказались выдавать деньги со счетов по первому требованию, наконец превратила чувство недовольства финансовой системой в решительные требования правительственных действий. Конгресс создал Национальную кредитно-денежную комиссию, и ее рекомендации, обнародованные в 1910 году, воплотились в Закон о федеральных резервах 1913 года. Реформы, начатые этим законом, пользовались поддержкой всех общественных слоев, от рабочего класса до банкиров, и обеих политических партий. Председателем Национальной кредитно-денежной комиссии был республиканец Нельсон У Олдрич, а главным сторонником Закона о федеральных резервах в Сенате был демократ Картер У Гласс.
На практике изменения в финансовой структуре, произведенные в соответствии с Законом о федеральных резервах, оказались куда более радикальными, чем рассчитывали его авторы и сторонники. В момент принятия этого закона во всем мире господствовал золотой стандарт, не вполне автоматический, но подходивший к этому идеалу куда ближе, чем все, что мы имели с тех пор. Никто не сомневался, что так будет продолжаться и впредь, и власть Федеральной резервной системы будет таким образом ограничена тесными рамками. Не успели провести этот закон, как грянула Первая мировая война. Начался массовый отказ от золотого стандарта. К концу войны Резервная система была уже не привеском к золотому стандарту, введенным для того, чтобы обеспечить обмен одной формы денег на другие и осуществлять контроль и надзор над банками. Она превратилась в мощный полновластный орган, способный устанавливать количество денег в Соединенных Штатах и влиять на международные финансовые условия во всем мире.
Полномочный финансовый орган
Создание Федеральной резервной системы стало наиболее значительным изменением в американских кредитно-денежных институтах, по крайней мере с тех пор, как был принят Национальный закон о банковском деле времен Гражданской войны. Впервые со времени истечения лицензии Второго банка США в 1836 году был учрежден отдельный официальный орган, наделенный предусмотренной законом ответственностью за состояние денежных дел и теоретически имеющий достаточную власть, чтобы обеспечить денежную стабильность или по крайней мере предотвратить явную нестабильность. В связи с этим поучительно сравнить то, что происходило до и после его создания, то есть, скажем, если взять два равновеликих периода — с конца Гражданской войны до 1914 года и с 1914 года до настоящего момента.
Второй период, несомненно, отличался значительно большей экономической нестабильностью, вне зависимости от того, будем ли мы измерять ее колебаниями денежной массы, цен или объема производства. Возросшая нестабильность отчасти объясняется последствиями двух мировых войн, пришедшихся на второй период и в любом случае ставших бы источниками нестабильности вне зависимости от наличной кредитно-денежной системы. Однако, если даже исключить войну и послевоенные годы и рассматривать только мирные годы, скажем, с 1920-го по 1939-й и с 1947-го по настоящий момент, результат остается тем же. После создания Резервной системы денежная масса, цены и объем производства стали явно менее стабильны, чем прежде. Период наиболее значительной нестабильности попадает, разумеется, на межвоенное время, когда несколько раз происходили резкие спады экономической активности (1920–1921, 1929–1933 и 1937–1938 годы). В истории Америки не было другого двадцатилетнего периода, на который пришлось бы целых три резких спада.
Это поверхностное сравнение не является, конечно, доказательством того, что Федеральная резервная система не сыграла роли в укреплении денежной стабильности. Возможно, трудности, с которыми столкнулась Система, носили более серьезный характер, чем при ранее существовавшей кредитно-денежной структуре, и оставайся та в силе, привели бы к еще большей денежной нестабильности. Однако это поверхностное сравнение должно, по крайней мере, побудить читателя помедлить, прежде чем он примет на веру, что такое старое, могущественное и разветвленное учреждение, как Федеральная резервная система, выполняет необходимую и целесообразную функцию и служит для достижения тех целей, ради которых оно было создано.
Внимательно изучив исторические данные, я лично пришел к убеждению, что различия в уровне экономической стабильности, выявленные этим поверхностным сравнением, в действительности объясняются различиями между кредитно-денежными учреждениями. Эти данные убедили меня, что рост цен во время и сразу после Первой мировой войны по крайней мере на треть объясняется созданием Федеральной резервной системы, что он бы не произошел, если бы продолжала действовать старая банковская система, что масштабы каждого спада экономической активности (1920–1921, 1929–1933 и 1937–1938 годы) явились прямым результатом определенных действий (или бездействия) резервного органа и не имели бы места при прежних денежных и банковских порядках. В эти и другие моменты вполне могла бы снижаться экономическая активность, но маловероятно, чтобы это привело к такому резкому снижению экономической активности.
Я не имею возможности привести здесь данные, свидетельствующие в пользу этого утверждения{11}. Однако в связи с тем, что Великая депрессия 1929–1933 годов сыграла важную роль в формировании (я бы сказал, в деформировании) взглядов широкой публики на участие государства в экономических делах, возможно, имеет смысл подробнее поговорить о том, как следует истолковывать этот эпизод в свете имеющихся данных.
Крах фондовой биржи в октябре 1929 года, положивший конец наблюдавшейся в 1928 и 1929 году тенденции к повышению котировок, часто — по причине его драматического характера — считают началом и главной непосредственной причиной Великой депрессии. Это не так. Пик деловой активности был достигнут в середине 1929 года, за несколько месяцев до краха. Вполне возможно, что пик был достигнут так рано отчасти в результате ограничения кредита, проводившегося Федеральной резервной системой, которая пыталась унять «спекуляцию»: таким косвенным образом фондовая биржа могла сыграть роль в подготовке снижения экономической активности. Крах фондовой биржи, в свою очередь, несомненно повлиял косвенным образом на доверие бизнесменов и на готовность людей тратить деньги, в результате чего деловая активность ослабла. Однако сами по себе эти обстоятельства не могли привести к резкому спаду экономической активности. Самое большее, на что они были способны, — это несколько продлить ее снижение и сделать его сильнее обычных незначительных спадов, сопровождавших экономическое развитие Америки на всем протяжении нашей истории; но к катастрофе они привести не могли.
Примерно в течение года в снижении экономической активности не проявилось еще ни одной из тех специфических черт, которые будут определять дальнейшее развитие событий. Экономический спад был сильнее, чем он обычно бывает в первый год большинства спадов, — возможно, из-за краха фондовой биржи плюс из-за необыкновенно стесненного кредита, установившегося с середины 1928 года. Однако в нем не было никаких качественно новых особенностей, никаких признаков надвигающейся катастрофы. Если отбросить наивные рассуждения, сводящиеся к аргументу post hoc ergo proper hoc (после этого — значит вследствие этого), в экономической ситуации, скажем, на сентябрь или октябрь 1930 года не было ничего такого, что делало продолжительный и резкий спад последующих лет неизбежным или даже весьма вероятным. Задним числом ясно, что уже тогда Резервной системе надо было вести себя иначе, что ей не следовало допускать уменьшения бумажной массы на почти 3 % с августа 1929 года по октябрь 1930-го: в прошлом бумажная масса падала столь значительно только в период самых сильных спадов экономической активности. Ошибку эту можно было простить, и уж конечно она не была решающей.
