В течение следующих месяцев в обсуждениях текущих международных проблем приняли участие и другие стороны. В январе 1942 года Соединенные Штаты, Великобритания, Советский Союз, Китай и еще двадцать два государства, объединившихся против стран «Оси», приняли декларацию, обязывающую подписавшиеся стороны совместно противостоять агрессорам и придерживаться общих принципов «жизни, свободы и независимости». Рузвельт и Черчилль намеренно назвали заключенный пакт «декларацией», а не «альянсом», чтобы спутать карты оппозиции изоляционистов в Конгрессе(65).
Однако президенту пришлось столкнуться с непредвиденными трудностями. Либеральное издание «New Republic», когда-то выступавшее против далекой от идеалистических принципов Лиги Наций, приветствовало сделанный шаг к «динамичному международному объединению для всеобщей пользы». Рузвельту пришлось исправлять ошибочную концепцию и настоять на том, что цель декларации ограничивается созданием коалиции против Германии и Японии. Он намеренно избегал любых дискуссий о послевоенных международных организациях(66).
Рузвельт внушал американцам мысль о том, что правительство США всецело поглощено ведением войны. Принципиально воздерживаясь от публичной дипломатии, он отверг все предложения о налаживании работы по созданию общественной поддержки американского участия в организации будущего миропорядка и продолжал умалчивать о том, что Соединенные Штаты довольно усердно занимаются послевоенным планированием.
В конце 1941 года Рузвельт одобрил создание консультативного комитета по вопросам послевоенной международной политики. В него вошли как члены правительства, так и внешние эксперты. Комитет возглавил работу, проводимую внешнеполитическим советом центром Карнеги «За мир во всем мире» и другими организациями, пытавшимися внести свой вклад в развитие внешней политики. Консультативный комитет начал работу в феврале 1942 года. Возглавил его государственный секретарь Корделл Холл, готовый противостоять «зловещему влиянию» изоляционизма и «провести подготовку к миру лучше, чем это было сделано после окончания Первой мировой войны»(67). Существование этой группы и ее работа держались в тайне от общественности. Слишком опасными могли оказаться политические баталии, когда-то ставшие роковыми и для Лиги Наций.
Внутри ближнего окружения Рузвельта существовало твердое убеждение в том, что послевоенное сохранение мира потребует учреждения новой международной организации с Америкой в качестве одного из ее ведущих членов. Однако в остальном мнения сильно расходились. Принципиальные разногласия касались характера обязательств стран-членов в отношении коллективных действий, способа принятия решений о противостоянии агрессии, а также вопроса о том, чьи армии будут принимать участие в боевых действиях. Кроме того, существовали стойкие вильсонианцы, которые подчеркивали необходимость взятия на себя обязательств, связанных с участием в системе коллективной безопасности и многонациональных вооруженных силах быстрого реагирования. Искренним сторонником такой версии Организации Объединенных Наций стал вице-президент Генри Уоллес. Он называл ее «второй возможностью сделать мир безопасным для демократии»(68). Если экономические санкции не смогут остановить государство-агрессора, говорил Уоллес, многонациональные военно-воздушные силы, контролируемые ООН, «должны тотчас безжалостно разбомбить агрессора»(69).
С другой стороны были и те, кто, разделяя мнение Рузвельта, скептически относился к эффективности или политической осуществимости предложенной Уоллесом схемы. Рузвельт когда-то ратовал за вступление Америки в Лигу Наций, но находил разумными и «оговорки» Лоджа. В 1919 году Рузвельт признался: «Я прочел устав Лиги Наций три раза, и каждый раз обнаруживал в нем что-то, с чем можно поспорить»(70). Рузвельт тяготел к более или менее размытой идее коллективной безопасности. Он предпочитал, чтобы коллективная безопасность главным образом зависела от сотрудничества лидирующих государств. Такие воззрения лучше сочетались с политикой с позиции силы и мощным давлением «изнутри» Америки. Конечно, во внешней политике Соединенных Штатов присутствовали идеалистические тенденции, но они должны были быть компенсированы изрядной долей реализма и уважения, к национальной независимости.
Поиск Рузвельтом компромисса между идеальной формой коллективной безопасности и практикой реальной политики привел его к идее «четырех по лицейских». Рузвельт понимал, что различие интересов тех или иных стран неизбежно ограничит масштаб их сотрудничества в рамках международного института, особенно в военной области. Каждое государство скорее будет больше заботиться о собственной сфере влияния, чем об удаленных регионах. Серьезная угроза одному государству может показаться другому государству периферийным недоразумением. Поэтому вне зависимости от характера будущего института, призванного сохранить мир, Рузвельт предлагал сосредоточить основную власть и ответственность за судьбы мира в руках самых сильных государств. Совместное управление сверхдержав – Соединенных Штатов, Великобритании, Советского Союза и Китая – международной системой должно стать руководящим принципом при формировании послевоенного порядка.
Таким образом, Рузвельт мало интересовался уоллесовской схемой ООН. В беседах с зарубежными лидерами он открыто обсуждал характер нового послевоенного института. В ноябре 1943 года Рузвельт сообщил Иосифу Сталину, что для операций в восточном полушарии России и Великобритании придется предоставить свои сухопутные войска. При этом предполагалось, что США ограничатся только поддержкой с воздуха и моря. И вновь Рузвельт искал золотую середину – систему безопасности, достаточно надежную, чтобы сохранить мир, но не столь строгую, чтобы нарушать американские национальные интересы или мешать международному присутствию США. Как написал о планах Рузвельта один из журналистов «Saturday Evening Post», интервьюировавших президента в марте 1943 года, «он сторонник осуществимого минимума, но не невозможного максимума».
Были и такие, кто возражал Рузвельту. Заместитель государственного секретаря и друг президента Самнер Уэллс опасался, что концепция «четырех полицейских» восстановит против Соединенных Штатов более мелкие государства. Корделл Холл беспокоился, что закончится все тем, что каждая из четырех держав будет контролировать свою сферу интересов, не заботясь о коллективном управлении. Британский министр иностранных дел Энтони Идеи разделял это опасение, давая понять, что ему «не очень нравится идея о том, что китайцы будут бороздить Тихий океан»(72).
В марте 1943 года Уэллс составил компромиссный меморандум, содержавший план организации, в котором учитывались идеи Рузвельта и сохранялся дух коллективной безопасности. По плану Уэллса в организации предусматривалось наличие исполнительного органа, в который входили четыре сверхдержавы, совета из одиннадцати государств-членов (четыре сверхдержавы плюс еще семь стран из разных частей света), а также ассамблеи, открытой для всех государств. Организация Объединенных Наций, появившаяся в конце концов в 1945 году, в значительной степени соответствовала схеме Уэллса(73). Рузвельт наконец нашел свою золотую середину.
Осторожность и прагматизм Рузвельта проявлялись не только в вопросах установления послевоенного порядка, но и в аспектах проведения внутренней политики, связанных с обеспечением поддержки участия США в ООН. В отличие от Вильсона, который стремился к жесткому контролю над проведением Дебатов вокруг вопроса о Лиге Наций, но так и не смог добиться ратификации Версальского договора, Рузвельт пошел другим путем, сумев быстро достичь межпартийного консенсуса по вопросу об ООН. Рузвельт тоже не стремился участвовать в публичных дебатах, но в отличие от Вильсона, ведомого упрямством и честолюбием, намеренно говорил о форме и функциях ООН неопределенно, используя общую терминологию, избегая конкретных тем, таких как, например, принятие на себя Соединенными Штатами сковывающих военных обязательств.
