Недостаток средств, при всех усиленных мерах, высказался уже в январе 1710 г., когда государь приказал своей ближней канцелярии счесть доходы с расходами, и оказалось, что приходу 3015796 р., а расходу 3834418 рублей. Надобно было усиливать строгость сбора доходов. В Москве у всех ворот и проездов больших дорог делали шлагбаумы, где стояли солдаты и брали с каждого воза, ехавшего с какою бы то ни было кладью, мелкую пошлину. Во всем государстве запрещено было, не взирая ни на какое звание, приготовлять вино, а непременно брать из царских кабаков. То была новая тягость для народа; только малороссияне были избавлены от нее; не только в самой гетманщине, но и в великорусских краях, где они поселились, дозволялось им свободное винокурение. Петр ласкал малороссийский народ и освобождал его от поборов, таким гнетом падавших на великороссиян. Марта 11-го 1710 года манифестом царь строго запретил великорусским людям делать оскорбления малоруссам, попрекать их изменою Мазепы, угрожая, в противном случае, жестоким наказанием и даже смертною казнью за важные обиды; но это были только ласки до времени: и за Малороссию Петр готовился приняться.

Самою важною мерою, с целью привести в порядок государственное управление и получать правильно доходы, было учреждение высшего центрального места, под именем сената. Указ об учреждении его последовал в первый раз 22 февраля 1711 года. Сенат был род думы, состоявшей из лиц, назначенных царем, вначале в числе восьми. Сенат, по словам указа, учреждался по причине беспрестанных отлучек самого царя. Он имел право издавать указы, которых все обязаны были слушаться под страхом наказания и даже смертной казни. Сенат ведал суды, наказывал неправильных судей, должен был заботиться о торговле, смотреть за всеми расходами, но главная цель его была собирать деньги, «понеже деньги суть артерия войны», говорит указ. Все сенаторы имели равные голоса. Сенату подведомы были губернаторы, и для каждой губернии в самом сенате учреждались так называемые повытья с подьячими. Канцелярия сената, кроме повытей, имела три стола: секретный, приказный и разрядный; последний заменял упраздненный древний разряд. В канцелярии правительствующего сената должны были находиться неотлучно комиссары из губерний для принимания царских указов, следуемых в губернии и для сообщения сенату сведений по вопросу о нуждах губернии; они вели сношения со своими губерниями через нарочных или через почту.

Вместе с учреждением сената последовало учреждение фискалов. Главный фискал на все государство назывался обер-фискалом. Он должен был надсматривать тайно и проведывать: нет ли упущений и злоупотреблений в сборе казны, не делается ли где неправый суд, и за кем заметит неправду, хотя бы и за знатным лицом, должен объявить перед сенатом; если донос окажется справедливым, то одна половина штрафа, взыскиваемого с виновного, шла в казну, а другая поступала в пользу обер-фискала за открытие злоупотребления. Если даже обер-фискал не докажет справедливость своего доноса, то он за то не отвечал, и никто, под страхом жестокого наказания, не смел выказывать против него досаду. Под ведомством обер-фискала были провинциал-фискалы, с такими же обязанностями и правами в провинциях как и обер-фискал в целом государстве, с тою разницею, что без обер-фискала они не могли призывать в суд важных лиц. Под властью последних состояли городовые фискалы. Собственно по духу своему это не было нововведение, потому что доносничество и прежде служило одним из главных средств поддержания государственной власти, но в первый раз оно получило здесь правильную организацию и самое широкое применение. Фискалы должны были над всеми надсматривать; все должны были всячески им содействовать – все, ради собственной пользы, приглашались к доносничеству. Объявлено было в народе, что если кто, например, донесет на укрывавшегося от службы служилого человека, тот получит в полную собственность деревни того, кто укрывался; или кто донесет на корчемников, торговавших в ущерб казне вином или табаком, тот получит четвертую долю из пожитков виновного. Доносчики освобождались от наказания, хотя бы и не доказали справедливости своего доноса. Опыт скоро показал, что такая мера не прекращала злоупотреблений; напротив, фискалы, пользуясь своим положением, сами дозволяли себе злоупотребления и попадались. Система доносов только способствовала дальнейшей деморализации народа; подобными мерами можно скрепить взаимную государственную связь, но всегда в ущерб связи общественной.

С учреждением сената ратуша хотя не была уничтожена, но потеряла свое прежнее значение, и власть губернаторов стала простираться на торговое сословие. Губернаторам было отдано ямское дело, а ямской приказ был упразднен. На них же возложено было отыскание металлических руд, и особый существовавший до сих пор приказ рудных дел был уничтожен. С целью преобразования монетной системы учреждено особое место, так называемая купецкая палата. Все, у кого были старые деньги, должны были сносить их в купецкую палату и обменивать их на новые.

В купецкой палате сидело двое поставленных на монетном дворе, а к ним присоединялись выборные из гостиной сотни по одному человеку, обязанные клеймить все серебряные и золотые изделия и преследовать тех, которые станут продавать эти изделия без пробы. За первый раз была назначена легкая пеня в 5 рублей, за второй – пеня в 25 рублей и телесное наказание, а за третий – кнут, ссылка и отобрание всего имущества в казну, «чтобы всеконечно истребить воровской вымысел в серебряных и золотых делех». Новая серебряная проба разделялась на 3 разряда: первое – чистое серебро, без всякой лигатуры, второе – 82 пробы и третье – 64. Купецкая палата имела поручение продавать желающим серебро и золото и для приобретения того и другого получала от казны готовые суммы; так, в мае 1711 года с этой целью отпущено было туда 50000 рублей. Купецкая палата для покупки серебра и золота посылала по ярмаркам доверенных купцов, и тогда кроме таких доверенных лиц никто не смел покупать. Покупка и продажа золота и серебра также очень скоро послужила поводом к злоупотреблениям и наказаниям за эти злоупотребления со стороны правительства: в 1711 году нескольких купцов велено бить батогами за незаконную торговлю золотом и серебром.

Купецкие люди имели право надзора над разными фабриками и заводами, учреждаемыми правительством; таким образом, заведены были в Москве полотняные, скатертные и салфетные фабрики: их отдали купецким людям с тем, чтобы они умножили этот промысел, но с угрозою, что если они не умножат его, то с них возьмется штраф по тысяче рублей с человека. Петр даровал всем без исключения дозволение торговать, под своим, а не под чужим именем, с платежом обыкновенных пошлин, но не переставал ставить промыслы и торговлю в такое положение, чтоб они обогащали казну. Пошлины не уменьшались, напротив – увеличивались, и многие статьи отдавались на откупе с наддачею, т.е. тем, которые преимущественно перед прежними откупщиками давали казне большую откупную сумму; так, хомутная пошлина, взимаемая с извозчиков, а также пошлина с судов – переходили из рук в руки с наддачею. В Архангельске многие статьи вывоза продолжали быть исключительным достоянием казны, таковы были: икра, клей, сало, нефть, смола, лен, поташ, моржовая кость, ворвань, рыба, особенно треска и палтусина, корабельный и пильной лес, доски и юфть. Никто не смел в ущерб казне отпускать за границу этих товаров, а продавать их по мелочи производители могли только доверенным от царя купчинам. Из привозных вещей алмаз, жемчуг и разные драгоценные камни, по указу 1711 г., освобождались от пошлин для того, чтоб заохотить иноземцев привозить их в Россию.

Военные дела, после поражения шведов под Полтавою, несколько времени представляли ряд блестящих успехов, имевших последствием расширение пределов государства. Адмирал Апраксин осадил Выборг; сам царь, в звании контр-адмирала, участвовал в этой осаде, доставляя на кораблях запасы осаждающим. Шведский комендант, приведенный в стесненное положение непрестанным бомбардированием, 12 июля 1710 г. сдался на капитуляцию, выговорив себе свободный проезд в Швецию. Но Петр, давши слово, нарушил его под тем предлогом, что шведы задерживают в Стокгольме русского резидента Хилкова, и приказал увести в Россию военнопленным гарнизон, а многих жителей перевести в Петербург. Рига, осажденная еще осенью 1709 г. Шереметевым, держалась упорно более полугода. Рижский генерал-губернатор Штренберг был человек храбрый и искусный; с чрезвычайным спокойствием он заставлял осажденных выдерживать сильнейшую бомбардировку и недостаток жизненных средств. Но в Риге распространилась заразительная болезнь, и люди умирали в громадном количестве, так что оставалась в живых едва третья часть всех жителей, а всего гарнизону с небольшим тысяча человек. Штренберг сдался на капитуляцию. Шереметев не дозволил уйти природным немцам, принуждая их присягнуть царю на подданство; шведам дали слово отпустить их на родину, но нарушили слово, так же как и под Выборгом, и Штренберг был удержан военнопленным. За Ригою сдался Динамюнде, где также зараза страшно истребила население. 14 августа генерал Боур взял Пернов, таким же образом, как Шереметев Ригу, потом переправился на остров Эзель и овладел Аренсбургом, а 29 сентября сдался Меншикову на капитуляцию Ревель; шведский гарнизон был выпущен. За Ревелем покорилась вся Эстония; таким образом балтийское побережье, которого Петр так добивался, досталось России, и с этих пор навсегда. По выражению одного современника, зараза более самого оружия способствовала Петру овладеть ливонским краем. Около того же времени покорен был генералом Брюсом Кексгольм, древняя Корела. Петр, в память этих приобретений, основал близ Петербурга монастырь Александра Невского, чтобы в глазах народа освящать свои завоевания благословением причисленного к лику святых князя, одержавшего победы над теми же немцами и шведами, которых теперь поражал Петр. Царь понял, что с подчинением прибалтийского края не нужны более суровые приемы, что надлежит, напротив, приласкать новых подданных, уцелевших в разоренном и сильно обезлюдевшем краю. Не только дал он этой стране временные льготы, в которых она нуждалась, но и утвердил навсегда старые права дворянства и гражданства прибалтийского края, обещал неприкосновенность лютеранского исповедания, судов и немецкого языка. Одни туземцы могли быть выбираемы в должности и владеть в крае имениями, которые не могли облагаться личными налогами, кроме постановленных местным земским сеймом. Университету в Пернове царь обещал свое покровительство и объявил, что будет посылать туда русских для обучения. Петр уничтожил все редукции, выдуманные шведским правительством, и утвердил за дворянами те земли, какими они в данное время владели, что сильно успокоило дворянство. Курляндия не была еще покорена и оставалась польским леном, но на деле в тоже время подпала иным способом под русскую власть. Петр выдал племянницу свою Анну Ивановну за молодого герцога курляндского, но этот герцог вскоре после брака (10 января 1711 г.) умер, а вдовствующая супруга осталась правительницею Курляндии и жила в Митаве. Петр распоряжался в этой стране по своему произволу, не допустивши до престолонаследия брата покойного герцога Фердинанда. В самой Польше дела складывались так, что русский царь мог распоряжаться этой страной и пролагать России дорогу к ее подчинению. Под видом защиты короля Августа, своего союзника, Петр продолжал держать свои войска в Польше к большой досаде жителей края. На содержание чужеземного войска, по известию современника Отвиновского, приходилось тогда по 38 талеров в месяц с дома. Постой назначен был только в земских или шляхетских имениях: все коронные имения были освобождены от постоя, а из земских имений гетманы и благоприятели гетманов постарались освободить свои собственные имения, расставивши русских солдат по чужим имениям и подвергая последние большей тягости, чем какую несли их собственные. Военные люди, по обычаю того времени, дозволяли себе насилия и бесчинства над жителями. Польские паны жаловались русскому послу князю Григорию Долгорукову, а посол водил их обещаниями; между тем, по царскому приказанию, русские вербовали людей в Польше, иных даже насильно хватали и препровождали в Россию; царь хотел этими навербованными заселить кое-где опустевшие русские местности. Русские отняли у шведов польский город Эльбинг, но Петр не выпускал его из рук и не отдавал Польше. По всему видно, Петр, по отношению к Польше, вступил уже в такую роль союзника, какую обыкновенно в истории разыгрывали сильные и ловкие над слабыми и простоватыми, мало-помалу превращаясь из союзников и друзей в господ и владык. Отношения к западным державам если не представляли для Петра блестящих надежд, то все-таки становились для него благоприятнее, после того как военные успехи заставили Запад уважать Россию. Дания снова вошла с Россией в союз против Швеции, хотя собственно своими военными действиями не приносила России никакой пользы; так, попытка датчан сделать нападение на южные области Швеции окончилась жестоким поражением датского войска. Австрийский дом готовился вступить в свойство с русским домом: Петр сговаривался женить сына на сестре императора Карла, тогда получавшего престол. Голландские Соединенные Штаты и германские владетели провозгласили нейтралитет германских земель для всех вообще участников Северной войны, и если этот нейтралитет ограничивал действия Петра, то еще более был направлен против Карла, который с такою нестесняемостью распоряжался в Саксонии. С Англией у России произошло было неудовольствие: русский посол Матвеев был задержан за долги английскими купцами и подвергся оскорблениям, но вслед за тем прибывший в Россию посол английской королевы Анны извинился пред царем и даже, к удовольствию царя, английская королева, в своих сношениях с Петром, дала ему императорский титул; видимое согласие восстановилось, и в Лондон отправился русский посол князь Куракин. Хотя Англия не слишком дружелюбно смотрела на стремление Петра создать из своего государства морскую державу, но, по крайней мере, не предпринимала ничего враждебного. Со стороны Турции, вначале казалось, нечего было опасаться. Русский посланник в Константинополе Петр Толстой после полтавской победы заключил с Турцией договор, по которому Турция обещала удалить Карла XII из турецких владений, а русский отряд должен был проводить его через Польшу. Но вслед за тем Карл XII, через своего сторонника киевского воеводу Понятовского, сильно старался об уничтожении этого договора и возбуждал турок к войне с Россией. Двое турецких главных визирей, один за другим, были низвержены, и место главного визиря получил паша Балтаджи-Мугамед. Быть может, и при этом визире дело обошлось бы, но Петр сам сделал неосторожность: надеясь на свои силы, он стал угрожать Турции войною, если, согласно заключенному договору, турецкое правительство не спровадит из своих владений шведского короля. Царя раздражало еще и то, что, по смерти Мазепы, бежавшего в Турцию, его сторонники, с позволения султана, избрали себе новым гетманом бывшего при Мазепе генеральным писарем Орлика. Угрозы Петра так раздражили султана и диван его, что 20 ноября 1710 года объявлена была война России, и, по обычаю турецкому, посол русский Толстой заключен был в Едикул (Семибашенный замок). Получивши объявление войны, Петр отправил войска свои к турецким границам и 6 марта 1711 г. выехал сам к войску из Москвы вместе с Екатериною Алексеевною, которая с этого времени стала в близком к царю кругу называться царскою женою и царицею.