Для отправления из коллегий указов и для получения донесений из губерний и провинций с конца апреля 1719 года устроены были почты, от С.-Петербурга до всех значительных городов, где были губернаторы или провинциальные воеводы. Дозволено было на этих почтах ездить по собственной надобности и выдавать подорожные, но за двойные прогоны. За письма по весу положено было брать 1 1/2 деньги за золотник. Купеческие письма на эти почты не принимались, потому что для торговых дел существовала почта от иностранной коллегии. В феврале 1721 года правила о подорожных распространены были и на Малороссию. Почтовому порядку долго мешало то, что офицеры и курьеры, ездившие по казенным делам, причиняли ямщикам насилия, и от этого ямщики, поселенные еще в 1714 году на пути от Петербурга до Волхова, в 1720 году все почти разбежались.
Давно уже у Петра была мысль преобразовать русские города и поставить их в новом виде, по европейскому образу. Эта мысль нашла себе осуществление 16 января 1721 г. в издании регламента главного магистрата. Еще в 1720 г. предприняты были предварительные работы под начальством князя Трубецкого. Все русские города приводились в зависимость от центрального места, называемого главным магистратом, где председательствовал обер-президент с членами. Главный магистрат обязан был учредить во всех русских городах магистраты, снабдить их добрыми уставами, доброй полицией и управлять ими. Города разделялись на 5 разрядов: 1-го разряда – главнейшие, в которых было от 2 до 3 тысяч дворов; к таким принадлежали, между прочим: Москва, Петербург, Новгород, Рига, Ревель, Архангельск, Ярославль, Вологда, Нижний Новгород, Казань и Астрахань; 2-го разряда – города как внутренние, так и приморские, имевшие от 1 до 1 1/2 тысяч дворов; 3-го разряда – внутренние и приморские, имевшие дворов от 500 до 1000; 4-го – от 250 до 500 дворов; 5-го – маленькие городки и слободы. Велено было губернаторам и подначальным им лицам доставлять подробные ведомости о состоянии городов с чертежами, по которым можно было понять местоположение их. Город, по понятию законодателя, собственно состоял из торговых людей и ремесленников; это были настоящие граждане, для которых существовал магистрат. Они разделялись на 2 гильдии. К 1-й гильдии принадлежали: банкиры и знатные купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих кораблей, мастера золотых и серебряных дел, живописцы, иконники и другие, производящие свое искусство в большом размере. Ко 2-й гильдии принадлежали торговавшие мелкими и харчевыми припасами и менее значительные ремесленники. Каждое ремесло или художество должно было иметь свой цех, под начальством ольдерменов, которые вели книги, где записывались права и правила цехов. Люди, так называемые подлые, проживавшие наймами и черными работами, не причислялись к гильдиям; не принадлежали к последним и не зависели от магистрата все жительствовавшие в городе люди шляхетного достоинства и духовного сана, не торговавшие и не занимавшиеся ремеслом. Указано было собрать в городах гостей, гостиной сотни людей, гостиных детей и вообще первостатейных, зажиточных и умных граждан, из них составить магистрат, а в магистрате выбрать президента, в других же менее важных городах – бургомистра. Выбор президентов, а в других городах бургомистров совершался так: главный магистрат посылал указ о выборах. Губернатор, получивши этот указ, собирал граждан для производства выбора. Выбор исполнялся по большинству голосов. Губернатор посылал выборы вместе с 3 или 4 искусными людьми в С.-Петербург, в главный магистрат, для уразумения инструкции. Когда главный магистрат находил выбранных достойными, то посылал о них указы и по тем указам созывались уже все граждане: им объявлялось, чтобы они были послушны выбранным властям. Затем произносилась присяга выборными членами. В городах первой статьи были: президент и с ним 4 бургомистра, в городах 2-го разряда – президент с 3 бургомистрами, в городах 3 и 4 разрядов – по 2 бургомистра, а в прочих, т.е. маленьких, – по одному бургомистру. Ко всякому бургомистру придавалось ратманов в больших городах по 2 человека, а в средних и меньших неопределенное число по рассмотрению. В случае преступления, обеднения или кончины одного из членов магистрата, на его место выбирался другой, тем же способом. Могли быть выбираемы в члены магистрата и иностранные купцы, но записавшись в гражданство того города, где их выбирали. Члены магистрата освобождались от всяких других гражданских служб. Главный магистрат был судебное место на всю Россию для купцов и ремесленных людей, по всяким уголовным делам. По его распоряжению в городах, где было по несколько бургомистров, один из них занимался розысками по уголовным делам и имел право подписывать решения по всем делам, кроме государственных; но когда следовала смертная казнь, то исполнение приговора задерживалось до подтверждения главным магистратом. На бургомистров в малых городах апелляции подавались в магистраты с президентами, находившиеся в тех городах, где помещалось провинциальное начальство. Недовольные этим судом могли жаловаться в высший магистратский суд. В случае тяжбы гражданина с негражданином, дело производилось в надворном суде, но сообща с президентом магистрата, а когда же происходило разногласие между надворным судом и президентом, то решал дело главный магистрат. Обязанностью главного магистрата было стараться, чтобы новоучрежденные магистраты везде были содержаны «и в такую знатность и почтение приведены, как в иных государствах обыкновенно есть». Главный магистрат, по образцу чужих государств, должен был, по своему усмотрению: заводить большие и малые ярмарки, в приморских знатных купеческих городах устраивать биржи, где бы купечество сходилось для своих торговых дел, постановлений и векселей, при бирже учреждать присяжных маклеров, которых бы записки имели силу судных протоколов, выбирать в городах квартирмейстеров для размещения военного постоя. Велено было устроить цухтгаузы (смирительные дома) для исправления непослушных родителям детей, расточителей своих имений, лентяев, нищих, гуляк; для исправления же дурного поведения женщин – шпингаузы или прядильные дома; для призрения увечных, престарелых и сирых – госпитали; а для научения чтению, письму и арифметике – школы.
В каждом большом и среднем городе повелено строить ратушу, помещавшуюся в каменном доме на площади, в два жилья; верхнее назначалось для магистрата, а нижнее отдавалось под лавки. Кроме членов магистрата, в нем должен быть секретарь и некоторое число приказных. Каждый год все магистраты обязаны были посылать в главный магистрат генеральные рапорты, по установленной форме, о состоянии своего города. Магистраты не подчинены были губернаторам и воеводам в делах городского суда и экономии, и, в случае несогласия магистрата с гражданами, судил главный магистрат. В преобразовании городов видно то же стремление Петра переделать по наружному виду Россию на иностранный лад. Законодатель сознавал, что купеческие и ремесленные люди в России «от всяких обид, нападков и отягощений несносны, едва они не разорены, отчего оных весьма умалилось, что есть не без важного государственного вреда». Он думал для процветания в России промыслов и торговли сделать русский город подобием немецкого, пересадив в него некоторые немецкие признаки устройства с чуждыми русскому уху названиями, которые неудобно складывались в русской речи. Впрочем, царь сознавал, что невозможно всего сделать сразу, и потому предоставил главному магистрату подавать в коллегии свои предложения о переменах уставов, касающихся торговли и мануфактуры. Обер-президент главного магистрата присутствовал в коллежских совещаниях по этим предметам и мог делать предложения камер-коллегии, заведовавшей поборами и налогами, если находил какие-нибудь меры обременительными для граждан.
Через несколько дней после издания магистратского регламента, 25 января того же года, явилось другое, еще более важное преобразовательное законоположение – регламент духовной коллегии. После основания коллегий, обнимавших различные отрасли общественного строя, оставалось только ввести коллегиальный порядок и в церкви. В предисловии к духовному регламенту выражена мысль о логическом переходе идеи коллегиальности от мирской области в церковную. «Хотя, – говорится в нем, – власть монархов самодержавна, но ради лучшего взыскания истины и чтоб не клеветали непокорные люди, что монарх имеет своих советников, тем более это необходимо в церковном правлении, где правительство не монаршеское есть и правителем заповедуется да не господствуют клиру». Коллегиальный порядок признавался самым удобным и пристойным для церкви, и потому-то учреждалась для всех церковных дел духовная коллегия. Под духовными делами разумелись два рода дел: одни касались вообще всех принадлежащих к церкви лиц, как духовного, так и мирского чина, от мала до велика; ко второму разряду причислялись собственно дела, касавшиеся лиц духовного звания. Сообразно духу Петра, духовный регламент начинает с преследования того, что по невежеству боготворила старина, не допуская никакой здравой критики. В благочестивой письменности русского народа уже чересчур много накопилось историй и житий святых, из которых многие явно были вымышленными; о них сделал замечание регламент, указавши для примера только на подложность одного жития, именно жития Евфросина Псковского с его сугубою аллилуиею, послужившею старообрядству одним из нагляднейших пунктов отпадения от церкви. Разом с житиями, регламент зацепил акафисты и разные молитвословия, распространявшиеся из Малороссии. Регламент причислял к ним и те, которые, не заключая ничего противного церковной истине, все-таки могли быть не обязательны для всех и не должны были читаться в церкви, «дабы по времени не вошли в закон и совести человеческой не отягощали». Предполагалось искоренять разные суеверия, вошедшие в народ, например: не делать дела по пятницам, чтоб пятница не разгневалась; поститься 12 пятниц, надеясь оттого разных духовных и телесных приобретений; признавать богослужение некоторых дней в году святее прочих, напр., обедню Благовещения, утреню Пасхи и вечерню Пятидесятницы; верования, что будто погребенный в Киево-Печерской обители будет спасен, хотя бы умер без покаяния. Вера в чудотворные иконы вела к тому, что архиереи, желая оказать помощь убогим церквам, повелевали подыскивать явленные иконы в пустынях или при источниках, возводили их в чудотворные, и таким образом распространялись в народе суеверия, выгодные для духовенства. Регламент вооружился против этих злоупотреблений, как и против некоторых народных обрядов, которым потакали духовные особы вопреки правилам церкви. Например, дошел до составителей регламента слух, что в Малороссии водили с распущенными волосами женщину, называя ее пятницею, а духовенство позволяло такие церемонии в церковном ходе и раздачу этой пятнице даров от народа перед церковью. В другом же месте попы, потакая народным суевериям, молебствовали перед дубом и раздавали на благословенье присутствующим ветви от дуба. Замечалось в совершении церковного богослужения уклонение от благочиния: например, отправлялись разом в одно время два и три молебна различными певцами и чтецами. Все это были замечания такого же рода, какие делались еще при царе Иване, перед написанием Стоглава, но затем следовали указания, свойственные времени большего образования: «Бесконечная нужда иметь некоторые краткие и простым человекам вразумительные и ясные книжицы, в которых заключится все, что к народному наставлению довольно есть и тыя книжицы прочитать по частям в недельные и праздничные дни в церкви пред народом». Законодатели сознавали, что таких благочестивых книг существует довольно, но они написаны или переведены с греческого на славянский не просторечно «и с трудностью разумеются от человек и обученных, а простым невежам отнюдь непостизаемо». Предположено было сочинить три небольших книжицы: первая о догматах веры и божьих заповедях, вторая о собственных каждого чина должностях; обе эти книжицы должны доводы свои почерпнуть из самого Священного Писания кратко и всем понятно, третья книжица должна была заключать в себе собранные от разных святых учителей нравоучительные проповеди. Все три книжицы, которые удобно будет переплести в одну, должны быть читаны в церквах в течение трех месяцев раз, так что народ будет иметь возможность услышать их четыре раза в год. Архиереи поставлялись по указанию царя из двух представленных на его утверждение выбранных лиц. На случай болезни или временного своего удаления из епархии, епископ должен был иметь в виду заранее, для заступления своего места, надежного архимандрита или игумена. Для наблюдения за своей епархией епископ должен был установить законщиков, иначе благочинных, т.е. духовных фискалов, которые бы доводили до его сведения обо всем, что будет требовать исправления. В своем доме или в другом, по своему усмотрению, епископ должен содержать школу для первоначального обучения священнических детей. Здесь он будет в состоянии видеть, кто по способностям может со временем быть произведен в священники и кто должен быть заранее отпущен из школы, с отнятием надежды на получение священства когда бы то ни было. На содержание такой школы постановлено брать от знатнейших монастырей и церковных земель известную долю хлеба. Епископ не должен держать у себя лишней прислуги, строить для своей прихоти лишние здания, заказывать лишнее облачение и домашнее платье ради роскоши. У архиерея при трапезе должны читаться церковные законоположения. Хотя у него в руках дело великое, но в Священном Писании не определено ему никакой чести, и регламент не дозволял, ради почета, водить его под руки и кланяться ему в ноги. Не должен он злоупотреблять своим правом отлучения от церкви, но следует ему употреблять прежде легкие меры наставления, для приведения грешников в покаяние, а потом уже, когда такие средства не будут действовать, – отлучать их временно от святого причащения; предавать анафеме можно было только явно нераскаивающихся грешников, либо таких, которые станут открыто хулить имя Божие, Священное Писание или церковь, но и то приступать к анафеме не иначе как с разрешения духовной коллегии. Самая анафема могла налагаться только на одно согрешившее лицо, а не распространяться на его семейных без их сознательного участия в вине. Епископ должен был объезжать свою епархию всего удобнее в летнее время, но, приезжая в убогие места жительства, он, чтобы не затруднить священнослужителей и обывателей, мог устраивать себе временное пребывание на поле. По приезде в город или село, епископ должен служить литургию и соборное молебствие, а потом говорить слово, обращенное к духовенству и народу. Затем епископ должен был наводить справки об образе жизни и поведении духовенства и творить надлежащую по этому поводу управу; не покончивши всей управы в месте, куда приехал, он не должен был ни сам звать к себе гостей, не идти к кому-нибудь по приглашению в гости. Между прочим, епископу вменялось в обязанность особенно наводить справки: нет ли каких суеверий, не шатаются ли беспутно монахи, не являются ли кликуши, не расходится ли весть о ложных чудесах, мощах, иконах, колодцах и т.п. Епископские служители не должны домогаться от монахов и священников кушанья, питья и лишнего конского корма, «ибо слуги архиерейские, – гласит регламент, – обычно бывают лакомые и где видят власть святого владыки, там с великою гордостью и бесстудием, как татары, на похищение устремляются». На суд епископский предоставлялось подавать апелляцию в духовную коллегию.
