Первое. Равные полномочия во всех сферах государственного регулирования, а не только в социально-экономическом строительстве.
Второе. Равные (с республиками) обязанности всех других субъектов Федерации, равная ответственность за состояние дел в РСФСР вообще (не только в социально-экономической сфере).
Третье. Равные представительства в органах власти и управления, иных федеральных институтах и структурах.
Другая особенность: в проекте Федеративного договора отождествлены два разных вопроса.
Прежде всего необходимо обеспечить, во-первых, разграничение предмета ведения между Федерацией и ее субъектами, во-вторых, разграничение компетенций между отдельными видами федеральных органов, с одной стороны, и между отдельными видами органов субъектов Федерации – с другой стороны. И хотя эти вопросы взаимосвязаны, они принципиально разные, потому что компетенция выступает как атрибут государственного органа, а полномочия, то есть предметы ведения, – это свойство государства, обусловленное государственным суверенитетом. Перевод отношений внутри Федерации на частично договорную основу взамен абсолютному конституционно-правовому их регулированию не снижает, а в ряде конкретных случаев обостряет проблему нормализации деятельности государственных институтов и создает угрозу верховенству актов РСФСР на ее территории, даже если будут определенным образом разграничены сферы полномочий в иерархии «РСФСР – ее республики». Поэтому мы этого делать не будем.
Самой сложной является проблема гарантий прав субъектов Федерации. Дело в том, что закономерности государственного строительства неизбежно предопределяют не только развитие процессов интеграции по горизонтали, но и соподчинение по вертикали, прежде всего в рамках единой правовой системы, которая имеет в последнее время тенденцию к разрушению, что недопустимо. Но, однако, к этому ведут многие конкретные действия властей республик России. Для РСФСР в связи с процессом суверенизации бывших автономий проблема обеспечения сочетаемости российской, то есть федеральной, и республиканских (автономий) правовых систем, в том числе и на уровне конституционного урегулирования, сильно осложнилась…
В проекте договора записано, что все субъекты РСФСР в рамках полномочий, определенных данным договором, владеют государственной властью на своей территории. Власть – это общественно-политическая категория, она всегда и во всех случаях производная от суверенитета народа. Носителем его в первую очередь является сам народ. Государственные же органы, выступающие носителем и выразителем этой власти, производные от народа, и в них народ материализует свой суверенитет.
Представляется методологически неверным, несвойственным самой государственной организации искусственное ограничение полновластия народов путем закрепления за субъектами РСФСР лишь владения государственной властью. Более адекватна государственному суверенитету и самоуправлению идея полновластия народа и его представительных органов на соответствующей территории субъектов Федерации, но опять-таки в рамках конкретной компетенции. Этот вопрос, по-видимому, остается наиболее сложным и в представленном проекте Федеративного договора. Поэтому здесь исключительно важно точно зафиксировать правовую компетенцию на разных уровнях суверенитета: союзная республика, республика, область, край.
Субъекты Российской Федерации равноправны по основополагающим политическим и экономическим правам, но при этом могут отличаться по объему делегируемых полномочий. Из этого положения не совсем ясно, что понимать под «основополагающими правами». Сама же классификация политических и экономических прав оставляет открытыми вопросы социальной, культурной, гуманитарной, административно-политической сферы. Предусматривается возможность дифференциации объема делегируемых субъектами Федерации полномочий, но не даны пока что принципы и механизмы решения вопросов о делегировании полномочий.
Компетенция РСФСР, ее субъектов подразделяется на собственно предметы ведения Федерации и совместные сферы ведения. Вопросы, отнесенные к совместной компетенции, предполагается решать при взаимном согласии с заинтересованными субъектами с последующим оповещением остальных субъектов. Но, согласитесь, расплывчатость этой формулы, необходимость постоянного поиска взаимного согласия заранее создают условия для возникновения новых противоречий.
Все субъекты РСФСР наделяются правом законодательной инициативы, финансовой самостоятельности в определенных пределах. Они могут устанавливать хозяйственные связи с другими государствами и международными организациями в пределах своей компетенции или по поручению федеральных органов РСФСР. Но при этом не следует забывать, что РСФСР как государство – это целостность и единство организма, который, в свою очередь, входит в Союзное государство и имеет свои ограничения в суверенитете.
Переход РСФСР на элементы договорной Федерации невозможно осуществлять вне контекста реальной общественно-политической ситуации и положения в сфере национально-государственных отношений. Провозглашение почти всеми бывшими автономными республиками своего государственного суверенитета, отказ от статуса автономий, преобразование ряда автономных областей, округов и республик – все это качественно изменило многие традиционные представления о правосубъектности РСФСР…»
Вместе с тем я предупредил, что вряд ли стоит самообольщаться этим, «поскольку даже расширение элементов федеративности в правосубъектности объективно не ведет к приобретению больших прав – права РСФСР не могут быть неограниченными. Так же как РСФСР не может делегировать права своим субъектам безгранично. Ограничения возникают там, где маячит опасность для единства и целостности России. Это абсолютный факт; причем в силу как разнородности конституционных статусов, так и логики сохранения государственного единства и целостности Российской Федерации. В договоре пока не удалось предусмотреть механизмы, структуры и методы реализации полномочий. РСФСР является субъектом СССР, субъектом СССР ныне стали и республики, входящие в РСФСР, поэтому согласование интересов этих субъектов в федеральных институтах власти и управления – это сложная задача, и пока что в проекте договора мы не нашли решений.
Я специально остановился на таких, может быть, методологических, глубинных противоречиях проекта договора. И хотя я предлагаю одобрить проект этого договора, я хотел обратить ваше внимание на внутренние противоречия этого документа, неспособного в целом решить проблемы государственного устройства ни СССР, ни РСФСР – надо еще немало поработать над ним. Дело в том, что, если не будет обеспечена внутренняя целостность и СССР, и РСФСР как единого государства – множить договорные отношения внутри страны и между субъектами РСФСР вряд ли целесообразно. Поэтому идея заключения множества перекрестных, разных по типу договоров между субъектами РСФСР – это тоже не самый лучший путь для снятия противоречий. Здесь все-таки лучше идти от договорно-конституционной базы через постепенное изменение Конституции – то есть собственно конституционной реформы. Мы этот путь уже избрали на Верховном Совете. И если вы наблюдали, скажем, осенне-зимний период работы, то видели, что мы в каждый закон включали элементы конституционно-правового законодательного изменения и формирования новых отношений между РСФСР как целым и субъектами – областями, краями и прежде всего республиками, обладающими своими особенностями, – как составными этого целого. Я также высказался в том смысле, что «федеративный характер России определялся не краями и областями, а республиками, которым еще Конституцией 1936 года была придана форма государств. Если мы идем по пути выравнивания социально-экономических положений республик и областей (краев), то с политическим статусом мы не должны допускать каких-либо изменений.
И еще одно, самое главное, на мой взгляд, условие сохранения единства России как государства – это рынок. Подчеркну, что быстро, решительно надо осуществлять перевод экономики на рыночные отношения, иначе будут развиваться процессы распада, дезинтеграции. И не от хорошей жизни пытаются республики и области замыкаться в себе, а от экономической нестабильности, от разрухи, от апатии населения, связанных как раз с нерешенностью социальных проблем. Поэтому очень быстрое и динамичное движение к рыночным отношениям способно экономически связать наши области, республики, все регионы в единое целое – это то, что есть Российская Федерация».
