Наиболее эффективным структурным элементом ООН является Совет Безопасности, поскольку он может не принимать во внимание суверенитет стран-членов. Пять постоянных членов Совета Безопасности имеют право вето, при достижении согласия и получении поддержки необходимого большинства Совета они способны навязать свою волю всему миру. Это теоретически делает Совет Безопасности самым влиятельным институтом на земле. Его решения имеют силу закона, хотя у Совета зачастую нет возможности принудительно обеспечить выполнение своих решений. На практике постоянные члены редко приходят к согласию по наиболее важным вопросам.

Это слабое место проявилось в первые же дни существования ООН. Сразу же после учреждения организации холодная война превратила единодушие среди постоянных членов в нечто недостижимое. После распада Советского Союза был такой момент, когда Совет Безопасности мог функционировать именно так, как это задумывалось изначально, но западным державам не удалось воспользоваться ситуацией. По кризису в Боснии они не смогли прийти к единому решению, а в случае кризиса в Руанде вообще ничего не предприняли. Позднее, однако, сторонники идеи американского превосходства стали испытывать антипатию к Совету Безопасности из-за того, что он предоставляет одинаковые права всем постоянным членам.

Совет Безопасности можно реорганизовать и пересмотреть право членства и право голоса, но на это вряд ли стоит рассчитывать, поскольку такое решение требует согласия всех заинтересованных стран. Почему Франция должна обладать таким же правом вето, как и Соединенные Штаты? Способна ли Франция уступить свое место в Совете Безопасности? Предложений по реформированию ООН было бесчисленное множество, но все они наталкивались на нежелание суверенных государств пожертвовать своими национальными интересами ради общего интереса.

Существует резкий контраст между Советом Безопасности и другими составными частями ООН. Теоретически Совет Безопасности может действовать невзирая на суверенитет всех государств, за исключением тех, которые имеют право вето; другие же структурные единицы ООН находятся в полной зависимости от стран-членов, поскольку любое действие требует их согласия. Это превращает организацию в неэффективную, громоздкую и дорогостоящую структуру. Генеральная Ассамблея – «говорильня», а агентства стреножены необходимостью приспосабливаться к запросам стран-членов. Агентства служат также своего рода заповедником для лишних дипломатов и оставшихся не у дел политиков.

В последние годы ООН столкнулась с отрицательным отношением к себе со стороны крупнейших и наиболее влиятельных членов. В 90-х годах Соединенные Штаты не раз задерживали выплату взносов, обходили организацию или принижали ее значение. После событий 11 сентября США явно предпочитают действовать без оглядки на ООН. Конечно, у организации есть определенные ограничения, но она могла бы стать намного эффективнее при поддержке США. Администрация Буша смотрит на ООН как на нечто неэффективное, но именно такое отношение и лишает ее эффективности. Никогда еще не было столь очевидного «самореализующегося предсказания»!

Настаивая на многостороннем подходе, я вовсе не хочу сказать, что Соединенные Штаты должны действовать исключительно через ООН. Учитывая, что эта организация несовершенна и не идет на реформирование, неизбежны ситуации, в которых уместен выход за рамки ООН. Я уверен, наше вмешательство в Косово было бы оправдано и без санкции ООН, а наши действия в Боснии принесли бы больший эффект, если бы мы опирались на НАТО, а не на ООН. Однако односторонняя акция, идущая вразрез с международным общественным мнением, не может быть оправдана, более того, она несет угрозу нашей безопасности, ибо настраивает против нас весь мир. Именно этого и добилась администрация Буша своей оголтелой односторонностью. Для наших акций необходим прочный фундамент законности. Нам нужно было заручиться широкой поддержкой, прежде чем планировать войну в Ираке. Причем в число сторонников следовало бы привлечь не только Европу, но и ряд менее развитых стран, включая исламские.

Сообщество демократий, созданное в рамках Варшавской декларации в 2000 году, вполне способно стать источником легитимности для вмешательства во внутренние дела недемократических государств, особенно если вмешательство имеет конструктивный характер. Пока Сообщество демократий всего лишь пустая оболочка. Эта организация проводит заседания раз в два года – очередная встреча состоится в Сантьяго (Чили) в марте 2005 года. Такие заседания ограничиваются разговорами да принятием коммюнике, на которые никто не обращает внимания. Но так не должно быть.

Соединенные Штаты в сотрудничестве с другими демократическими странами вполне могут вложить в Варшавскую декларацию содержание. В конце концов «третья корзина»[55] хельсинкских соглашений 1975 года, подтвердившая необходимость соблюдения прав человека, тоже в свое время казалась пустыми словами, иначе Советский Союз ни за что бы не поставил под ней свою подпись. А потом она послужила Андрею Сахарову и его коллегам в Москве законным основанием для создания Хельсинкского комитета, а тот, в свою очередь, подтолкнул к созданию правозащитной организации Helsinki Watch в Нью-Йорке и положил начало мощному движению в поддержку соблюдения прав человека. У Варшавской декларации не меньший потенциал.

Если Сообщество демократий продемонстрирует жизнеспособность, оно может превратиться в более официальную структуру. Даже сейчас, когда о существовании этого института мало кто знает, не считая министерств иностранных дел, страны активно возражают, если их исключают. Если членство несет реальные выгоды, исключение может стать действенным средством, заставляющим принять определенные стандарты поведения.

Сообщество демократий способно, например, обрести влияние внутри ООН, сформировав фракцию или блок. В настоящее время ротация членов комитетов ООН осуществляется по географическому признаку. Этот принцип может сохраниться, но у участников блока появляется возможность голосовать только друг за друга и исключить, таким образом, недемократические страны. Сирия перестанет быть членом Совета Безопасности, а для Ливии станет недоступным кресло председателя Комиссии по правам человека. В отличие от всех прочих попыток осуществить реформу такое нововведение имеет шансы на успех, поскольку участие во фракции – дело добровольное, и другие страны-члены не могут помешать формированию демократического блока. Создание влиятельного демократического блока наций изменило бы характер ООН, позволило бы более эффективно воздействовать на модель поведения ее членов. Репрессивные режимы лишились бы активного участия в процессе принятия решений, а недееспособные государства можно было бы взять под защиту ООН. Неразрешимая ныне проблема использования ООН для вмешательства во внутренние дела суверенных государств приблизилась бы к разрешению.

Тот же самый подход можно применить и в различных региональных организациях, занимающихся вопросами безопасности, например в ОБСЕ и Организации американских государств (ОАГ). Эти организации оказывают большое влияние на урегулирование локальных и региональных конфликтов, но их характер и эффективность различаются очень сильно. Для ОБСЕ, возможно, из-за того, что она появилась после распада советской империи, характерно удивительно широкое определение безопасности, во многом совпадающее с идеями этой книги, но эта организация ограничена в своих действиях, ибо она – ассоциация суверенных государств. Она стала бы более эффективной, если бы демократические государства договорились о более тесном сотрудничестве. ОАГ также способна оказать определенное положительное влияние. Она, например, сыграла не последнюю роль в процессе демократической смены режима в Перу, когда Альберто Фухимори бежал из страны, и сдержала развитие кризиса в Венесуэле после неудачной попытки сместить Уго Чавеса. Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) намного меньше занимается политическими проблемами. Она открыто не желает обращать внимание на внутреннюю политику своих членов, однако такое отношение необходимо изменить. Наиболее серьезную проблему представляет недавно сформированный Африканский союз, одним из главных покровителей которого является президент Ливии Каддафи. Между Ливией и Западом идет скрытая борьба за влияние в Африке, которая ведет к нестабильности в регионе. К сожалению, Каддафи готов истратить на политические и военные цели в Африке значительно больше денег, чем Запад.