Потерпев существенное изменение в одном из своих оснований, административный порядок Петра терпел изменения и во многих частностях. Лица, управлявшие Россией после Петра, должны были считаться с теми же самыми делами, на которые всегда направлял энергию Петр, – с финансовыми и экономическими. Благосостояние народа много пострадало от войн петровского времени, да и ранее не было блестяще, Петр, как мы видели, не успел его поправить, хотя и достиг финансового успеха. Но и сам Петр нуждался в деньгах; после же него нужда не прекращалась, а искусства с ней справляться стало меньше. Перед правительством Екатерины I грозно стал вопрос о финансах и еще грознее – о расстройстве платежных сил народа. Многие сотрудники Екатерины считали экономическое положение государства не только трудным, но и опасным. В начале 1725 г. генерал-прокурор Ягужинский подал императрице записку о положении дел и в ней требовал немедленных мероприятий не только к «поправлению нынешнего в государстве состояния», но и к сохранению «целости» государства и народа. В 1726 г. Верх. Тайн. Совет рассуждал о положении дел финансовых и экономических весьма серьезно и не скрывал от себя трудного положения главного плательщика – крестьянина. Сознавая, что «когда крестьянина не будет, тогда не будет и солдата», т. е. падет сила государства, Верх. Тайн. Совет проектировал ряд мер для облегчения крестьян и других податных классов. Эти меры имели в виду: во-первых, непосредственное облегчение плательщиков (подушный оклад был прямо уменьшен), во-вторых – покрытие убытков от такого уменьшения подушных платежей иными средствами, в-третьих – сокращение правительственных расходов. Эти меры, будучи приведены в исполнение, внесли много нового в управление. В видах сокращения расхода признали нужным упростить сложную администрацию Петра. Уничтожили много ненужных «канцелярий» и контроль (но оказалось, что многие из них необходимо было возобновить). В областях уничтожили много должностей и соединили административную и судебную власти в лице губернаторов и воевод (1727 г.), что далеко не было успехом (принцип разделения властей был существенной заслугой петровской системы). Городовые магистраты подчинили, как и суд, тем же губернаторам и воеводам, что шло вразрез с сознательными стремлениями Петра, желавшего избавить горожан от административных злоупотреблений. Эти меры приняты были при Екатерине, а при Петре II уничтожен был и Главный Магистрат, ведавший городское самоуправление. Таким образом, упрощение петровской администрации сделано было с нарушением начал, руководивших Петром. Управление не развивалось и не улучшалось; изменением разрушали его стройность, нарушали его начала, но не вносили ни новой системы, ни новых начал. Мы не можем считать руководящим началом тот факт, что новые мероприятия стесняли местное самоуправление и создавали в провинции бюрократическое управление…
Уменьшая расходы, думали о новых источниках доходов. Важными источниками признавались, как и при Петре, торговля и промышленность, развитие которых должно было обогащать казну путем косвенного обложения. Еще при Екатерине 1 были убеждены, что русские торговля и промышленность находятся в неудовлетворительном положении и что меры Петра иногда не только не содействовали, но даже мешали их развитию. Указывали в В. Т. Совете, например, на такие факты: Петр Великий запретил ткать узкие холсты, а велел ткать широкие, как это было за границей; запрещение Петра уничтожило, а не подняло ткацкий промысел, которым кормилось много крестьян, потому что крестьяне не могли завести широких ткацких станков; «разорились от этого крестьяне северные, у которых мало хлеба родится», а между тем «широкие холсты за море мало потребны, больше узкие требуются». Далее, Петр требовал, чтобы внешняя морская торговля шла Балтийским морем, поэтому насильственно отвлекал товары от Архангельска к Петербургскому порту. После Петра увидели, что «к Архангельску провоз товаров дешевле был, чем к Петербургу», и поэтому нашли полезным «отворить порт Архангельский», закрытый Петром. Рассуждая о положении торговли и промыслов, правительство Екатерины видело, что торгово-промышленный класс тяготился правительственной оценкой, какую наложил на него Петр, и «воли требует». Для устройства этого дела была предложена при Екатерине и открыта при Петре II Комиссия о коммерции под председательством Остермана; она должна была руководиться и теми заявлениями, какие было дозволено подавать в Комиссию как отдельным купцам, так и целым городским обществам. Действуя продолжительное время, эта Комиссия выработала ряд торгово-промышленных мероприятий освободительного характера, если можно так выразиться: она высказалась против откупов, отдав многие предметы (табак, соль) «в вольную торговлю», и отменила ряд стеснений, тормозивших развитие того или другого вида промышленности, сняла многие пошлины. В таком характере деятельности комиссии заключалось прямое отступление от направления Петра, нарушение его покровительственной системы. Эта система была направлена более всего к тому, чтобы поставить на ноги национальную торговлю и дать ей силы конкурировать с иностранцами. Комиссия о коммерции не отказывалась, конечно, от этой цели, но не всегда имела ее в виду: например, в 1731 г., при водворении немецкого режима, она разрешила иноземцам свободную торговлю в России, что вряд ли нашло бы одобрение Петра Великого.
Так и управление, и экономическая политика Петра потерпели изменения при его преемниках. Эти изменения были вызваны экономическими и финансовыми затруднениями. Но все эти перемены не привели ни к какому успеху. Экономических затруднений не стало меньше. Из многих источников мы знаем, что ни финансы не могли быть приведены в равновесие, ни благосостояние народа не становилось заметнее. При Анне недоимки взыскивались с редкой настойчивостью. Оповещалось, что прощать их не будут, но все-таки приходилось прощать, и подушных денег только в 1730 и 1735 гг. было сложено с народа 4 млн. руб. У крестьянства не хватало средств нести податные тягости, от податей и рекрутства крестьяне бежали даже за границу (в Польшу) и, по словам Миниха, «многие провинции точно войною или моровым поветрием разорены». Тяжелые войны при Анне способствовали этому разорению податных классов и недобору прямой подати, которая составляла главную статью государственного дохода. Положение финансов при этих условиях не могло быть хорошим. Они недостаточны были для нужд управления и находились в беспорядке. Императрица Анна в одном из своих указов Сенату выразилась весьма резко, говоря, «что государственная казна растеряна и раскрадена». Правительство, не имея средств покрывать все расходы, уменьшало жалованье чиновников, сокращало даже траты на войско и флот. От этого армия пришла в упадок, как сознавали в Верх. Тайн. Совете, а относительно флота в 1731 г. говорили, что «флот погибает, едва 12 кораблей могут выйти в море». При общем неуспехе финансовой политики правительство, как мы уже заметили, не имело успеха в реформах управления. Учреждения Петра казались бесполезными; сокращая их, нарушали систему Петра, но упрощения и улучшения не достигали цели. Масса нерешенных дел, недостаток административных средств заставляли часто восстановлять уничтоженные учреждения и должности. Так, например, было в 1730 г., когда при вступлении на престол Анны Сенат представлял ей необходимость создания новых судебных и административных учреждений. Нарушая систему Петра при учреждении новых органов управления, не держались никакой системы, и это вносило хаос в порядок Петра; то восстановляемые, то уничтожаемые учреждения не могли окрепнуть и определиться, не были в состоянии выработать определенный порядок и сферу действий и уяснить свои отношения к другим учреждениям. Управление принимало характер беспорядочный, при котором, пользуясь словами Екатерины II, государственные места не имели «своих пределов и законов к соблюдению доброго во всем порядка».
Внеся эти изменения в систему управления, правительства, действовавшие после Петра Великого, внесли нечто новое и в положение сословий.
