С самого начала екатерининского царствования, как мы уже видели, Екатерина выразила желание привести все правительственные места в должный порядок, дать им точные «пределы и законы». Исполнение этой мысли явилось только в осторожном преобразовании Сената. Сама Екатерина пока не шла далее. Но пошел далее виднейший ее советник Н. И. Панин, который был одним из умнейших людей той поры и которого по уму можно поставить рядом с самой Екатериной или, позднее, со Сперанским; он только не умел быстро передавать в практику то, что задумал, ибо был по природе медлителен и малоподвижен. Панин подал императрице обстоятельно мотивированный проект учреждений императорского совета (1762 г.); доказывая с едкой иронией несовершенства прежнего управления, допускавшего широкое влияние фаворитизма на дела, Панин настаивал на учреждении «верховного места», совета из немногих лиц с законодательным характером деятельности. Это законодательное «верховное место», стоя у верховной власти в качестве ее ближайшего помощника, одно было бы в состоянии, по словам Панина, «оградить самодержавную власть от скрытых иногда похитителей оныя», т. е. временщиков. Совет при императрице, в то же время, был бы лучшим средством против беспорядка и произвола в управлении. Так Панин отвечал на заявленное Екатериной намерение внести в управление законность и порядок. Но он предлагал старое средство: в России существовали «верховные места» (Верховный тайный совет и Кабинет), которые, однако, не предохраняли от фаворитов и не охраняли законности. С другой стороны, «верховное место», усвоив законодательную функцию, стесняло бы верховную власть, для защиты которой предназначал его Панин. Современники заметили недостатки и даже неискренность проекта Панина. Когда Екатерина, подписав было поданный ей проект, стала затем колебаться, и собрала мнения государственных людей о проекте, то не увидела большого сочувствия к нему. Ей даже высказали (Вильбуа), что Панин «тонким образом склоняется более к аристократическому правлению; обязательный и государственным законом установленный императорский совет и влиятельные его члены могут с течением времени подняться до значения соправителей». Таким образом Екатерине указали, что крупная административная реформа, на которую она было согласилась, может превратить Россию из самодержавной монархии в монархию, управляемую олигархическим советом чиновной аристократии. Понятно, что Екатерина не могла утвердить такого проекта, и Панин, думавший пересадить в Россию знакомые ему формы шведского управления, потерпел неудачу.

Но, отклоняя реформу, предлагаемую Паниным, Екатерина вскоре сама остановилась на весьма оригинальном законодательном плане, более обширном, чем панинский проект. Это был план перестройки законодательства. Императрица желала законности и порядка в управлении; знакомство с делами показало ей, что беспорядок господствует не только в частностях управления, но и в законах; ее предшественники непрерывно заботились о приведении в систематический кодекс всей громады отдельных законоположений, накопившихся со времени Уложения 1649 г., и не могли сладить с этим делом. Екатерина также поняла настоятельность этого дела, но представляла себе несколько иначе суть предстоящей ей здесь задачи. Она не только хотела упорядочить законодательный материал, но стремилась создать новые законодательные нормы, которые содействовали бы установлению порядка и законности в государстве. В существующих же законах она находила недостатки и думала, что эти законы не соответствуют вообще современному состоянию народа.

Поэтому устранения существующих на деле недостатков Екатерина искала не только в практической правительственной деятельности, но и в теоретической перестройке действовавшего права. Эта мысль о выработке нового законодательства очень заняла Екатерину и повела к знаменитой «Комиссии для сочинения проекта нового Уложения», по поводу которой императрица впервые заявила о своих широких реформаторских планах.

Когда в 1648 г. при царе Алексее пожелали составить кодекс, то особой комиссии поручили собрать весь пригодный для этой цели материал из старого русского, византийского и литовского законодательства, а к слушанию собранных статей созвали Земский собор, который путем челобитий доводил до сведения правительства свои желания и, таким образом, своими челобитьями давал новый материал для законодательства. «Общим советом» создано было, таким путем, Уложение, ответившее вполне удовлетворительно на потребности своего времени. И в XVIII в. до Екатерины II, хотя законодательные работы и не привели к какому-либо важному результату, ясно замечаем тот же прием, как в 1648 г.: подготовительная редакционная работа поручается комиссиям бюрократического состава, а к «слушанию» составляемого кодекса призываются земские люди.

Екатерина не пошла таким путем. Она желала создать новое законодательство, а не приводить старое в систему. О старых русских законах, действовавших при ней, она отзывалась резко, считала их прямо вредными и, понятно, систематизировать их не желала. Она желала прямо установить отвлеченные общие правила, принципы законодательства и думала, что это ей удастся. «Можно легко найти общие правила, – писала она Вольтеру в 1767 г. – но подробности?.. Это почти все равно, что создать целый мир». Кто же будет определять принципы законодательства и кто обсуждать подробности? Ни в определении принципов, ни в выработке подробностей Екатерина не нашла возможным воспользоваться силами бюрократии. Чиновничество выросло на старых законах и знало лишь правительственную практику, но не народные нужды; стало быть, ни поставить правильных принципов, ни согласовать их с народными нуждами в частностях нового законодательства оно не могло. Екатерина поэтому обошлась без него. «Легкое», как думала она, дело установления принципов будущего кодекса Екатерина приняла на себя. Трудности установления подробностей она нашла всего приличнее возложить на земских представителей, нуждам которых должны были удовлетворить новые законы, а не европейские мечты.

Уже с 1765 г. Екатерина усидчиво принялась за изложение законодательных принципов и работала, не говоря никому о содержании своего труда. «Два года я читала и писала, не говоря о том полтора года ни слова, – сообщает сама императрица. – Предуспев, по мнению моему, довольно в сей работе, я начала казать по частям статьи, мною заготовленныя, людям разным, всякому по его способностям». Статьи, заготовленные Екатериной, были ее известным Наказом в его первоначальной редакции. Содержание Наказа исследовано обстоятельно, и теперь можно указать его главнейшие литературные источники: это «L'Esprit des Lois» Монтескье, «Institutions politiques» Бильфельда и вышедшее в 1764 г. сочинение итальянца Беккариа «О преступлениях и наказаниях». Екатерина о Монтескье сама писала Д'Аламберу, что в Наказе «обобрала президента Монтескье», не называя его; действительно, добрая половина статей Наказа есть пересказ «Духа законов». Таким образом, свои принципы нового русского законодательства Екатерина установила на почве философско-публицистических умствований современной ей европейской литературы. Ясно, что эти принципы, с одной стороны, были в высшей степени либеральны, потому что взяты из либерального источника, а с другой стороны – совершенно чужды русской жизни, потому что слишком либеральны и выросли из условий нерусской общественной жизни. Они должны были удивить русское общество и либерализмом, и несоответствием национальному быту. Екатерина чувствовала это; она рядом с общим либерализмом поставила и мотивировала в Наказе ясное утверждение, что единственной возможной для России формой власти находит самодержавие как по обширности страны, так и потому, что одной власти лучше повиноваться, чем многим господам. Постаралась она оправдать и отвлеченность своих принципов, и их несоответствие русским порядкам; она писала в Наказе: «Россия есть европейская держава. Доказательство сему следующее; которые в России предпринял Петр В., тем удобнее успех получили, что нравы, бывшие в то время, совсем не сходствовали с климатом и принесены к нам смешением разных народов и завоеваниями чуждых областей. Петр I, вводя нравы и обычаи европейские в европейском народе, нашел тогда такие удобности, каких он и сам не ожидал». (Наказ, гл. 1, 6, 7). Итак, по мнению Екатерины, древняя Россия жила с чуждыми нравами, которые следовало переделать на европейский лад, потому что Россия – страна европейская. Петр начал эту переделку, вводя европейские обычаи, и это ему удалось. Теперь Екатерина продолжает это дело и вносит в русские законы общеевропейские начала. Именно потому, что они европейские, они не могут быть чуждыми России, хотя и могут такими показаться по своей новизне. Так Екатерина старалась оправдать либеральность и отвлеченность своих принципов. Если она оставалась верна народным воззрениям в том, что предпочитала самодержавие «угождению многим господам», то впадала в большую неточность в другом отношении: за начала общеевропейской жизни она приняла принципы европейской философии, которые не переходили в жизнь нигде в Европе и не были началами действительного быта. Являясь с этими принципами в русскую жизнь, Екатерина нимало не следовала Петру, который перенимал действительность, а не европейские мечты.