Такие отзывы, сделанные разновременно, противоречат один другому и относительно направления, и относительно качества правительственной деятельности Елизаветы. Одни признают в ней сознательное стремление возвратиться к началам Петра, другие отрицают в ней всякое направление. Одни видят в ней систему, твердую и правильную, другие не видят никакой систематичности. Однако можно и при таких разноречиях найти достаточное число фактов, чтобы признать известное направление за правительство Елизаветы, не отрицать у него присутствия общего плана или, правильнее сказать, известного и определенного характера управления. Направление заключалось в стремлении к началам Петра и к национальной политике; отсутствие общих задач ясно доказывается тем, что время Елизаветы не оставило потомству ничего своего: оно не изменило в старых формах управления ни одной существенной черты и не принесло никакой существенной новизны. Законодательная деятельность шла за указаниями жизни, развивалась путем практики и не возвышалась до сознания руководящих норм, потому что у власти не было потребности что-либо переделывать и перестраивать. Идеалом был петровский порядок, но, как мы уже видели и еще увидим, его не всегда достигали и даже не все понимали.
Тотчас по вступлении на престол Елизавета уничтожила Кабинет, восстановила Сенат в том составе и значении, какие он имел при Петре, и высказала желание возвратить всю администрацию в те формы, какие установил Петр Великий. Это повело к восстановлению многих упраздненных коллегий (Берг – и Мануфактур-коллегии), к восстановлению Главного Магистрата и прежней подчиненности городского самоуправления (1743 г.). Но во всей точности восстановить формы петровского управления Елизавете не удалось. Даже сам елизаветинский Сенат был далек от Сената петровского времени. А местное управление оставалось в тех формах, какие оно приняло уже после Петра.
Елизаветинский Сенат представляет собой в истории XVIII столетия любопытнейшее явление. Он стал снова после уничтожения Кабинета высшим органом управления в государстве. Елизавета повелела, чтобы Сенат имел прежнюю свою силу и власть, как было при Петре Великом. По законам Петра, Сенату не принадлежала законодательная функция, он был только административно-судебным органом; таким должен он был стать и при Елизавете. Однако елизаветинский Сенат перешел границу и казался даже законодательным учреждением. По словам Екатерины II, «Сенат установлен для исполнения законов, ему предписанных, а он часто издавал законы, раздавал чины и достоинства, деньги, деревни, одним словом, почти все и утеснял прочие судебные места в их законах и преимуществах». Это случилось при Елизавете, и причиной этого Екатерина считала «неприлежание к делам некоторых моих предков (намек на Елизавету), а более случайных при них людей пристрастие». Отзыв наблюдательной современницы сходится с выводами историков XIX в. Градовский о елизаветинском Сенате отзывается так: «Без преувеличения правление Елизаветы можно назвать управлением важнейших сановников, собранных в Сенат». Исследование деятельности Сената в 1741-1761 гг. действительно показывает необычайную широту его действий и высокий правительственный авторитет. Он управляет всем государством, и его указы часто по существу своему суть законодательные акты. Позднейший исследователь елизаветинского Сената (А. Е. Пресняков) упрекает Сенат в стремлении централизовать всю власть в своих руках, хотя видит в этом не политическую тенденцию Сената, а сознание слабости я несовершенства подчиненных учреждений, которым Сенат не доверял.
Где же причины того странного факта, что учреждение, поставленное в точные рамки петровского законодательства, могло далеко и безнаказанно выйти из них? Находим две причины, и обе они указаны императрицей Екатериной. Во-первых, упрек Екатерины по отношению к Елизавете («неприлежание к делам») хотя несправедливо зол, однако имеет некоторое основание. Личные свойства и непривычка к делам заставляли Елизавету управлять помощью приближенных лиц и лишали ее возможности деятельно контролировать административный организм, работавший без ее непосредственного руководства. В личности императрицы Сенат, таким образом, не мог встретить систематического сопротивления своим узурпациям. Во-вторых, чрезвычайный авторитет Сената не встречал противодействий и в приближенных императрице людях, потому что они сами были в Сенате, и сами поднимали его значение. Это-то и разумела Екатерина II под «пристрастием случайных людей». Мы видели, что влиятельные при дворе и в администрации люди, «верховные господа министры», «случайные и припадочные люди» еще при Петре влияли на Сенат; после Петра они действовали над Сенатом в Верховном тайном совете и Кабинете. Теперь, когда такого верховного учреждения не стало, влиятельные люди времени Елизаветы перешли в Сенат, подняли его авторитет и значение сенаторского звания и усвоили Сенату те черты деятельности, какими прежде отличались Совет и Кабинет. Их громадное влияние на дела, приобретение в силу фавора к ним императрицы, они передавали тому учреждению, в котором сходились и действовали. Это и было главной причиной возвышения елизаветинского Сената. Когда с течением времени была учреждена «для весьма важных дел» Конференция при дворе Елизаветы, она подчинила себе Сенат. Но членами ее были те же сенаторы, притом внимание ее было обращено на внешние дела России; поэтому внутри России по-прежнему главенствовал Сенат. Вышло так, что одни и те же «случайные люди» стали ведать один род дел в Конференции, другой в Сенате; этим и ограничивалось влияние Конференции на общий ход дел.
«Важные сановники, собранные в Сенат», управляя делами России, прежде всего были озабочены состоянием государственных финансов. Россия при Елизавете не сводила концов с концами в своем государственном хозяйстве, и вопросы о бюджете, увеличении доходов и сокращении расходов, беспокоившие одинаково все правительства XVIII в., тяжелым бременем лежали и на елизаветинском Сенате. Преимущественно из финансовых соображений вытекало постановление Сената о производстве ревизии податного населения через каждые 15 лет. В силу этого постановления при Елизавете было две ревизии. Одна началась в 1743 г. и насчитывала 6 643 335 податных душ (мужеска пола); другая – в 1761 г. и насчитала 7 363 348 душ. Эти переписи должны были привести в известность число прямых плательщиков государства и уяснить Сенату вопрос о лучшем устройстве прямых налогов. Но и о косвенных налогах, и об общем развитии торгов и промыслов заботились не меньше. Комиссия о коммерции, существовавшая при Елизавете, создала ряд проектов для развития внешней русской торговли. В видах поощрения внутренней торговли уничтожены были внутренние таможни и мелочные сборы с товаров. Купечеству, как и дворянам, государство открыло дешевый кредит, учредив вместе с дворянским и купеческий заемный банк.
Забота о финансах не отвлекала Сената от других дел. В деятельности елизаветинского Сената находим много любопытных черт. В числе поднятых Сенатом вопросов был весьма важный вопрос о размежевании земель в государстве; усиленно призывались колонисты для заселения южных окраин, и разумно призывались из-за границы не инородцы и иноверцы, но славяне (сербы) и православные, урегулирована была рекрутская повинность разделением России на пять частей, с которых рекруты брались по очереди только через 4 года в 5-й. Влияя на церковное управление, Сенат заботился о распространении православия, об обеспечении духовенства и монастырей, о благочинии церковном и о распространении духовного образования в народной массе. Словом, Сенат проявил весьма почтенную заботливость об интересах церкви и духовенства. Желая улучшения нравов в народе, Сенат сам проявлял своей деятельностью большую гуманность взглядов и приемов, чуждую предыдущему правительству. В этом он следовал за самой императрицей, фактически отменившей смертную казнь в России.
Вся деятельность елизаветинского Сената свелась к ряду частных мероприятий, вроде указанных. Перечислить их все нет возможности. Замечая подобный характер деятельности Сената, Градовский говорит о Сенате времен Елизаветы: «Он не думал об общегосударственных преобразованиях; строгий практик, он по частям удовлетворял возникшие потребности и из этих частных его усилий, отдельных мер, создавалась впоследствии систематическая деятельность, носившая уже известный определенный характер». Но мы выше уже видели, что систематическим в правительственной деятельности времени Елизаветы было только общее ее направление, по сравнению с предшествовавшей эпохой более гуманное и строго национальное, причем эта национальность направления заключалась в одном правиле: управлять Русским государством при помощи русских же людей и в духе Петра Великого.
