Припомним вкратце весь ход дела: Екатерина убедилась в необходимости исправить недостатки русского общественного быта путем создания нового законодательства. В этом, в сущности неисполнимом, предприятии ее пугали не общие принципы законов, а их подробности. Она думала, что общие принципы уже твердо установлены в трудах французских либеральных философов, и сама взялась истолковать их в своем Наказе. Но ей не удалось этого сделать с желаемой полнотой и цельностью направления. Подробности, которые должны были нарасти на общих началах Наказа, по мысли Екатерины, определялись нуждами и желаниями русского общества. Оно и было призвано высказать то, что думало, в депутатских наказах и было обязано прислать своих депутатов для законодательных работ. Вся трудность, все стадии этих работ были возложены именно на депутатов. Для них не были, сделаны самые необходимые подготовительные работы – собирание и систематизация как старого, так и нового законодательного материала, старых и новых законов. В то же время депутаты были подавлены сложностью, какая была внесена в организацию их собрания, и неясностью, с какой были определены их задачи и их положение в общем собрании и частных комиссиях. Практически неопытность маршала и распорядительной дирекционной комиссии окончательно связала руки депутатам. Вследствие всех этих причин, т. е. 1) отсутствия подготовительных работ, 2) непрактичности и неопределенности внешней организации дела и 3) практического неумения руководителей, Комиссия не только не совершила всего своего дела, не только не обработала какой-нибудь части кодекса, но даже в полтора года, в 200 своих заседаниях, не прочла всех депутатских наказов.
Нет основания винить в этом самих депутатов; они не могли сделать большего и делали то, что с них спрашивали. У них спрашивали мнений по различным вопросам – они давали их; у них требовали работы в частных комиссиях – они работали. Не они, а несовершенства организации Комиссии лишили ее всякого прямого результата. Если бы, впрочем, дело устроено было и лучше с внешней стороны, все-таки можно было предсказать, что из работ Комиссии ничего не выйдет. Грандиозный проект нового законодательства был недостижимой утопией, прежде всего по количеству необходимого для него труда. Кроме того, нельзя было примирить либеральные принципы французской философии с противоречивыми желаниями русских сословий. Депутаты стояли в этом отношении среди многих исключающих друг друга противоположностей, и можно ручаться, что они никогда не вышли бы из них, как не могла выйти из них сама Екатерина.
Однако, несмотря на полную неудачу Комиссии, несмотря на ясный отказ Екатерины от общей реформы законодательства, екатерининская Комиссия имела важные последствия для последующей деятельности императрицы. В этом влиянии Комиссии на правительственную деятельность Екатерины заключается историческое значение знаменитого собрания депутатов 1767-1768 гг. Депутаты не сделали ничего осязательного, но они привезли с собой массу наказов и оставили их в руках Екатерины. Они много говорили – и от лица своих избирателей, и лично от себя-о самых разнообразных предметах государственной жизни, и речи их остались в бумагах Комиссии. Таким образом, мнения как сословий, так и отдельных избранных ими лиц о предметах, интересовавших Екатерину, были высказаны, и Екатерина могла их узнать из архива Комиссии. Сохраня свои принципы, она овладела теперь мнениями и желаниями русского общества и могла их изучать обстоятельно. Она и изучала их. По ее собственному признанию, Комиссия подала «свет и сведение о всей империи, с кем дело имеем и о ком пещись должно». Ясно, что при таком взгляде на значение Комиссии Екатерина должна была в своей дальнейшей деятельности обращать большое внимание на сословные заявления. Она сама взяла на себя задачу примирять разноречивые и противоречивые желания депутатов, к общей пользе сословий, и согласовать практические стремления сословий с теоретическими взглядами своей философии. На почве отвлеченной философии и ясно высказанных земских желаний ей предстояла возможность строить законодательные реформы, которые могли быть ответом на земские желания. С неудачей Комиссии не умирало ее дело. Если оно не удалось депутатам, то могло удаться самой императрице.
Так, с роспуском Комиссии не только не падала мысль Екатерины путем переделки законодательства переделать формы общественной жизни к лучшему, но эта мысль становилась как будто ближе к осуществлению. Созывая Комиссию, Екатерина имела только принципы; Комиссия показала, что именно надо исправить, к чему нужно приложить эти принципы, о чем прежде всего «пещись должно». Этот результат и не позволил Екатерине совсем разочароваться в Комиссии и в своем плане. Она принялась по частям выполнять свой план, давала ряд отдельных законоположений, из которых замечательны губернские учреждения 1775 г. и грамота сословиям 1785 г. Мы увидим при их разборе, как совмещались в них принципы Екатерины и стремления сословий.
Губернские учреждения императрицы Екатерины составили эпоху в истории местного управления России. Мы видели, что в управлении центральном Екатерина произвела некоторую перемену еще в первое время своего царствования: она отняла у Сената его полномочия, какими он пользовался при Елизавете. Сенат получил эти полномочия как бы в наследство от Кабинета Анны, но Екатерина не восстановила Кабинета и не удержала при себе того совета из 9 членов, какой сформировался было при Петре III. Она вообще не поставила в государственном управлении ничего выше Сената. Только с 1768 г., по случаю начавшейся войны с турками, у нее явилась мысль устроить при себе совет на манер Конференции Елизаветы. Этот совет и существовал, но не имел определенной организации и не влиял заметно на управление. Собственно этим и ограничивалась реформаторская деятельность Екатерины относительно центральных учреждений.
Зато в 1775 г. были изданы «Учреждения для управления губерний». Вместо прежних 20 губерний, существовших в 1766 г., по этим «учреждениям о губерниях» явилось к 1795 г. уже пятьдесят одна губерния. Прежде губернии делились на провинции, а провинции – на уезды; теперь губернии делятся прямо на уезды. Прежде областное деление производилось случайно, почему и выходило так, что, например, Московская губ. имела 2230000 жителей, а Архангельская – только 438000, а между тем численный штат администрации был приблизительно одинаков и в той, и в другой губернии. Теперь же, при новом административном разделении, было принято за правило, чтобы в каждой губернии было от 300 до 400 тыс. жителей, а в уезде – от 20 до 30 тыс. В основу нового деления было, таким образом, положено начало статистическое, при проведении которого в жизнь упускалось из виду, что управлять теми же 300-400 тыс. душ гораздо труднее, если они разбросаны на больших пространствах. При большей дробности новых административных округов нужно было и более административных центров; поэтому возникло много новых городов, созданных совершенно искусственно.
Изменив областные границы, учреждение о губерниях изменило и устройство областного управления. До 1775 г. главным органом управления в губерниях, провинциях и уездах были губернаторы и воеводы со своими канцеляриями. Земский элемент, введенный в областное управление Петром В., удержался только в городском самоуправлении и исчез из губернского управления, почему местная администрация стала бюрократической. Суд, отделенный при Петре от администрации, вскоре снова слился с нею. Таким образом, бюрократизм и смешение ведомств стали отличительными признаками местного управления. При этом состав администрации был малочислен и администрация была слаба. Эта слабость ясно сказалась во время московского бунта 1771 г., происшедшего под впечатлением чумы. Московские сенаторы (в Москве было два департамента Сената) и прочие власти растерялись при первом же движении народа. Против мятежной толпы, убившей архиепископа Амвросия, не могли собрать и 500 солдат. Московский главнокомандующий граф Салтыков горько жаловался Екатерине на недостаточность своих средств для борьбы с чернью. «Я один в городе и Сенате, – писал он, – помощников нет, команды военной недостает… помочь мне некому». Еще сильнее сказалась слабость администрации во время известного пугачевского бунта 1773-1774 гг. Этот бунт возник среди казачества на Урале и был последней попыткой его борьбы с режимом государства. Не страшное, само по себе, движение казаков стало особенно опасным потому, что сообщилось крестьянству всего Поволжья. По случаю турецкой войны у правительства было мало войск, а администрация не могла ни вовремя сдержать крестьянские волнения, ни принять должные меры, чтобы обезопасить не только общество, но и самих себя от всяких случайностей и опасностей. При таких условиях Пугачев под именем Петра III овладел громадными пространствами от Оренбурга до Казани, и борьба с ним обратилась в упорную войну. Только после ряда битв Пугачев был пойман и казнен в 1774 г. Шайки его рассеялись, но волнение утихало не сразу, и Екатерина выработала свои учреждения о губерниях под свежим впечатлением необыкновенного погрома.
