Соединение государств будет государственным тогда, если объединяющиеся союзы утрачивают до известной степени свою независимость и подчиняются или один другому (вассальный – сюзеренному), или все вместе – новому, большему, высшему союзу, включающему их в себя и ограничивающему их независимость (союзное государство).[50] В последнем случае каждое из объединившихся государств сохраняет свою самостоятельность (см. § 17), но подчиняется власти союзного государства и издаваемым им законам; это означает, что союзное государство имеет свои особые законодательные и правительственные органы (напр., особую палату представителей, особых министров), действующие наряду с органами отдельных, зависимых государств и правящие от лица союзного государства в целом. Союзное государство объединено уже не международным договором, а государственным законом, которому все объединенные союзы должны подчиняться наподобие подданных; поэтому ни одно зависимое государство не имеет права выйти из союзного государства по своему личному, одностороннему решению, без согласия верховной власти: такой выход был бы равносилен мятежу.

Таковы основные черты государственного устройства.

Разрешая при помощи права основную задачу своей внешней жизни, т. е. создавая равный, упорядоченный и справедливый общественный строй, люди выработали постепенно три основных вида права, из которых каждый имеет свои особые черты и приспособлен к особой правовой потребности. Эти виды суть: закон, правительственное распоряжение и юридический обычай.

Законами называются правовые нормы, сознательно и нарочито придумываемые органами, учрежденными именно для создания права. Не следует думать, что новое положительное право возникает только в деятельности законодательных органов. Дело в том, что органы правящие и применяющие право также имеют полномочие устанавливать новые правовые нормы; но только нормы, установленные ими, имеют лишь подчиненное и дополнительное значение и ограниченную сферу действия. Эти подчиненные и дополнительные нормы права или прямо придумываются и создаются правящими органами, или же получают только признание и словесную формулировку применяющих органов, слагаясь среди людей в виде юридической привычки повседневного оборота. Правовые нормы, придуманные и созданные правящими органами, называются правительственными распоряжениями. Правовые нормы, признанные и формулированные правоприменяющими органами, называются юридическими обычаями.

В наше время закон является важнейшим видом положительного права. По общему правилу, закон имеет основное и руководящее значение по отношению к подчиненным нормам права. Это не всегда так было. В далекой древности общины людей управлялись не законами, а распоряжениями и обычаями, правовой характер которых даже не всегда можно уловить и признать: распоряжения были произвольны, они применялись неустойчиво, они не связывали самого повелителя; обычаи были просто более или менее устойчивыми привычками или нравами, лишенными обязательной силы. Лишь постепенно люди поняли необходимость таких норм, которые имели бы строго обязательное, устойчивое, одинаковое для всех содержание; тогда появились писаные законы.

Каждый закон выражен непременно в устойчивых, неизменных словах и фразах; неизменность их обеспечивается записью, а в наше время напечатанием. Каждый закон имеет строго определенный, устойчивый смысл, имеющий для всех одинаковое значение. Именно поэтому он как бы специально приспособлен к тому, чтобы поддерживать в общежитии начало строгого равенства: равный для всех порядок, равную для всех подчиненность.

Закон не может быть ни изменен, ни отменен ни правительственным распоряжением, ни нормою обычного права, но сам может отменить и изменить и то, и другое; он может быть отменен только другим законом, причем, пока он не отменен, новый закон, предписывающий обратное ему, не может быть издан. Иногда бывает так, что устаревший закон постепенно перестает применяться, а вместо него применяется более подходящая норма обычного права. Это не значит, однако, что закон этот отменен юридическим обычаем; он только перестал применяться, и это выражается в том, что отмена его всегда, рано или поздно, приходит в законодательном порядке.

Однако для того, чтобы закон получил обязательное значение, он должен быть издан в строго установленном порядке. Закон в образовании своем должен пройти через четыре этапа: он должен быть предложен, обсужден, утвержден и обнародован. Для участия в каждом из этих этапов необходимо особое публичное полномочие.

Предложить закон, т. е. проявить законодательный почин (инициативу), не значит просто выяснить потребность в нем, доказать его необходимость и составить проект реформы; все это может делать всякий, не нуждаясь в особом полномочии. Точно так же подать прошение (петицию) об издании закона не значит осуществить законодательную инициативу; в некоторых государствах не возбраняется представлять в народное собрание общие или даже всенародные просьбы о новых законах, однако и там различается подача петиции и законодательный почин. Петицию законодательный орган не обязан обсуждать в качестве законопроекта; он может оставить ее без внимания; если же он решит, что такой закон действительно нужен, то он должен сначала сам превратить петицию из народного прошения в законопроект, т. е. он сам должен осуществить законодательный почин. Если же предложат новый закон лица, имеющие право почина, – государь, или министры, или члены одной из законодательных палат, – то обсуждение его обязательно: инициатива создает законопроект.

Точно так же под обсуждением законопроекта не следует понимать те рассуждения о нем, которые ведутся устно – на собраниях, и письменно – в газетах, журналах и книгах. По общему правилу, в обсуждении законопроекта могут участвовать только члены законодательных палат. Это обсуждение ведется в строго установленном порядке, сначала в особых комиссиях, в которых нередко выслушиваются посторонние палате, но сведущие люди, а потом в общем собрании законодательной палаты, под руководством председателя и нередко в присутствии министров, делающих свои сообщения. Обсуждение делится на две основные стадии: сначала следует обмен мнений, в котором выясняется потребность в новом законе, его целесообразность и его словесная формулировка; потом происходит голосование законопроекта, в результате которого выясняется, сколько членов палаты стоит за превращение этого законопроекта в закон и сколько высказывается против. Законопроект, за который высказалось большинство голосов, считается принятым или одобренным этою палатою; в противном случае он считается отклоненным ею. В тех государствах, где законодательные права принадлежат двум палатам,[51] законопроект переходит из «нижней» палаты в «верхнюю» и там рассматривается в том же порядке. Обсуждение считается законченным тогда, когда законопроект подвергся голосованию в обеих палатах; причем, если хотя бы одна из палат высказалась за отклонение и между нею и другою палатою не удалось достигнуть соглашения, то законопроект считается совсем отклоненным и дальнейшего движения не получает; если же он принят обеими палатами, то он считается «принятым» законопроектом и получает дальнейшее движение.

Это движение состоит в том, что законопроект восходит к главе государства (к монарху или президенту республики) на утверждение (санкция законопроекта). Ни один законопроект, если он не одобрен палатами, не может быть представлен на утверждение главе государства; в этом основная черта конституционного строя. Зато ни один законопроект не может стать законом без его утверждения; в этом основное право главы государства. Это означает, что глава государства имеет полномочие утвердить или не утвердить одобренный палатами законопроект. Право неутверждения называется правом «veto» (воспрещаю). Это полномочие имеет два вида: во всех монархиях (кроме Норвегии) монарх неутверждением своим может положить конец законопроекту, и он не становится законом (veto резолютивное); в республиках же (и в Норвегии) неутвержденный законопроект возвращается в палаты для нового обсуждения, и если палаты настаивают на своем решении, то глава государства обязан уступить.[52]