Другим внешним источником повышения востребованности учреждений служит политическая сила, непосредственно применяемая странами или союзом стран как оккупационной властью или посредством сильной прямой связи с местным правительством. Это то, что мы называем «построением национального государства». У оккупационной власти, безусловно, есть гораздо более прямые средства воздействия на конкретную страну, чем у внешнего спонсора или фактора помощи, работающего при некоторых условиях. С другой стороны, большинство стран, нуждающихся в построении национального государства, являются банкротами или неудачниками типа постконфликтных обществ с гораздо более строгой подчиненностью проблемам, чем у обычного должника, берущего условную ссуду.

Если построение национального государства означает выполнение критерия возможности существования самостоятельного государства, которое может сохраниться, получив зарубежную помощь, то в случае, когда помощь отозвана, истории известны прецеденты не столь болезненного течения этого процесса, если усмирялись амбиции. Более примечательный факт — примеры берем из истории европейского колониализма. «Британия превыше всего». Этот лозунг стал большим подспорьем в создании системы госучреждений в ряде ее колоний — Индийской государственной службы, например, и юридических систем в Сингапуре и Гонконге, которые создавались с прицелом на будущее, для сохранения демократии после предоставления автономности в первом случае и ради экономического роста в будущем в двух других. Японцы оставили после себя ряд надежных институций, созданных ими в период колониального господства на Тайване и в Корее; несмотря на то, что эти структуры возбуждали ненависть со стороны корейцев к Японии, Южная Корея нашла возможность восстановить многие японские учреждения, от промышленных синдикатов до однопартийного правительства.

США иногда вкладывались в успешное построение национального государства в послевоенной Германии и Японии, где располагались их оккупационные силы. Формально с точки зрения административной способности это и было тем, что заявлено темой данной книги, однако в действительности ничего подобного там не происходило. Германия и Япония были сильно бюрократизированными государствами задолго до того, как США разгромили их; однако у их государственного аппарата было опора, что и вывело эти страны на уровень большой силы и сделало первостепенной угрозой для всей мировой системы. В обеих странах государственные аппараты, пережив войну, сохранились с потрясающе малыми изменениями. В обоих случаях США успешно изменили основания легитимности — вынудив совершить переход от авторитаризма к демократии и удалить из аппарата государства представителей старого режима, развязавшего войну. Американская оккупация серьезно недооценила компетентность и сплоченность японской демократии и не изменила некоторые положения в верхах. В Германии послевоенное демократическое правительство просило оккупационный союз разрешить им сдерживать силу нацистских законов, регулирующих их перехваленое социальное обеспечение. Всего тысяча из 5300 постоянных гражданских служащих, добровольно ушедших с работы, были полностью восстановлены в правах (Shefter 1993).

США осуществляли интервенцию и/или действовали как оккупанты во многих других странах, включая Кубу, Филиппины, Гаити, Доминиканскую Республику, Мексику, Панаму, Никарагуа, Южную Корею и Южный Вьетнам (Boot 2003). В каждой из этих стран они выясняли, что требуется для дальнейшего построения национального государства — выборы холдинговых компаний, попытка подавить и искоренить коррупцию и крупных милитаристов, поддержка экономического развития. Южная Корея была единственной страной, успешно осуществляющей долговременный экономический рост, который возник в основном благодаря усилиям самих корейцев, а не благодаря США. Учреждений, прошедших проверку временем, было мало и они были слабо связаны между собой.

Следовательно, существуют серьезные ограничения возможности внешних сил вырабатывать требования к учреждениям и по этой причине — ограниченная возможности переносить на другую почву существующее знание о структуре государственных учреждений и о реформах, способствующих развитию страны. Эти ограничения подразумевают, что международным финансовым институтам, международным донорам и более широкому сообществу неправительственных общественных организаций следует быть предусмотрительными в отношении их надежд на долговременную эффективность новых «способствующих укреплению государства» заклинаний.

Но фактически проблема даже более сложна: международное сообщество не просто ограничено в способности укреплять государство; зачастую оно фактически подрывает способность создавать государственные учреждения во многих развивающихся странах. Эта склонность разрушать, противоречащая благим порывам спонсоров, вытекает из противоречивости тех целей, которые преследуются при оказании международной помощи. Без сомнения, именно слабое или вовсе неудачное общественное администрирование привело к двадцатилетнему кризису развития в самом сердце Африки; после установления независимости умение африканских правительств планировать и осуществлять свою политику ухудшилось. По словам Международного банка, африканские правители таковы: «В последние тридцать лет едва ли не каждая африканская страна служит примером систематической дегенерации дееспособности; при получении независимости большинство стран обладали лучшими экономическими возможностями, чем у них есть сейчас» (процитировано van de Walle 2002). Это ухудшение способностей пришлось точно на период усиления притока внешней помощи туда, где более 10 % от ВВП всего региона составляет внешняя помощь в различных формах.

Противоречие в донорской политике заключается в том, что внешние доноры хотят не только повысить внутреннюю способность государства обеспечивать особые виды обслуживания, такие как ирригация, здравоохранение и начальное образование, но и на практике обеспечить все виды социальной помощи всем нуждающимся. Вторая цель почти всегда достижима, потому что побудительные мотивы доноров налицо. В то время как многие доноры верят в то, что можно работать над достижением обеих целей одновременно, в действительности прямое обеспечение обслуживания почти всегда подтачивает способность местных правительств обеспечивать социальную помощь населению по завершении программы помощи.

Например, все согласны, что программа, цель которой — обеспечение антивирусным препаратом всех больных СПИДом в африканских странах на юге Сахары, обязательно должна быть проведена в жизнь. Некий внешний донор имеет два возможных подхода к лечению. Он может действовать только через жителей стран региона, участвующих в работе инфраструктуры здравоохранения, расширяя их круг привлечением чиновников, врачей и других работников здравоохранения и предоставляя правительству задействовать собственные огромные ресурсы. Другая возможность — посредством внешних участников программы распространения лекарств самостоятельно и напрямую обеспечивать врачей и других работников здравоохранения лекарствами и, что гораздо важнее, пользуясь административной возможностью, обеспечивать работников здравоохранения из сельских районов. Действуя через местное правительство, следует понимать, что неизбежно будет охвачено меньшее количество жертв СПИДа. Национальная инфраструктура здравоохранения может оказаться фиктивной, некомпетентной или в высокой степени коррумпированной, лекарства могут быть разворованы, документация — отсутствовать (записи не хранят), а донорские фонды — истощиться в руках чиновников раньше, чем попадут к нуждающимся в помощи. Организовывая эту деятельность напрямую, имеют целью добиться гораздо более эффективной работы людей, обеспечивающих заботу о здоровье. Но когда предоставление помощи извне обходится без местного правительства, его (правительства) функция — не столько помогать провиантом, сколько поддерживать связь и координировать свою деятельность с зарубежным донором. Местные чиновники получают вредный навык, который никогда не даст им возможности действительно решать проблемы здравоохранения, и мы часто видим, как эти люди отдают эту деятельность в руки зарубежного донора. Разница в возможностях местного правительства и зарубежного донора почти всегда огромна, но как правило подразумевает, что участие последнего будет маргинализировано в последующих решениях о дальнейшей реализации проекта.