Поэтому возникает разрыв в процессе формирования и осуществления государственного управления, отталкивающегося от определенных целевых и ценностных установок. Роль программно-доктринальных документов в обеспечении прозрачности и предсказуемости государственной политики из-за этого значительно снижается, как снижается и сама прозрачность и предсказуемость государственной политики в целом.

В конечном счете, неопределенность нормативно-правовой базы по вопросам формирования и реализации государственной политики, ее источников и оснований, отсутствие комплексного подхода в государственном планировании и прогнозировании не позволяют обеспечить проведения предсказуемой и прозрачной государственной политики.

Неопределенность нормативно-правовой базы по вопросам подготовки и реализации программно-доктринальных документов усугубляется также и наличием избыточного многообразия действующих видов указанных документов.

Наличие значительного числа различных форм нормативных и ненормативных актов, имеющих программный и доктринальный характер в современной России, попытки решения на их основе многих вопросов государственного управления ведет к тому, что возникает необходимость более подробно рассмотреть принятые доктринальные документы и определить направления повышения их качества, исполняемости, и, следовательно, создания системы более эффективного государственного управления.

Задачи анализа, результаты которого представлены в настоящей главе, вытекают из цели повышения эффективности государственного управления и включают анализ существующих доктринальных документов[14] и их правового регулирования, выявление их достоинств и недостатков на современном этапе и выработку рекомендаций по совершенствованию доктринальных документов, способствующих достижению поставленной цели.

Основным методом анализа являлся контент-метод, но применялся также системный и сравнительный анализ.

Были проанализированы основные виды доктринальных документов, принятых на федеральном уровне с 1992 г. по январь 2010 г.[15], и рассмотрены особенности доктринальных документов субъектов Российской Федерации на примере Ставропольского края.

Основные анализируемые аспекты – это уровень принятия документа, его статус, содержание, цели и задачи, сроки, на которые рассчитан документ, управленческая часть содержания, порядок финансирования реализации доктринальных документов, механизмы ответственности за результаты реализации.

Одним из результатов анализа действующих доктринальных документов стала необходимость формулировки основных понятий, отсутствующих в действующем законодательстве, но необходимых для понимания сути возникших проблем.

В законодательстве отсутствует сама дефиниция доктринальных документов. Поэтому для исследования в качестве доктринальных отбирались документы, определяющие цели, задачи, средства, порядок действий для регулирования и развития определенной сферы общественных отношений и государственного управления на определенный срок и направленные на решение приоритетных задач развития общества и государства, оформленные, как правило, правовыми актами органов власти, т. е. документы, содержание которых как-то напоминает доктринальный контекст.

Принятие различных доктринальных документов началось с самого образования современной Российской Федерации. Первые документы подобного рода были приняты еще Верховным Советом[16]. Затем после кризиса 1993 г. и референдума по Конституции Российской Федерации разработка и принятие таких актов перешли в компетенцию Президента Российской Федерации и органов исполнительной власти во главе с Правительством Российской Федерации. На федеральном уровне органы законодательной власти практически были исключены из числа субъектов правотворчества, принимающих доктринальные документы, чего нельзя сказать об уровне субъектов Российской Федерации, где зачастую наиболее важные доктринальные документы принимаются в форме законов субъектов Российской Федерации[17].

В Конституции Российской Федерации из всего разнообразия форм и видов действующих доктринальных актов упоминаются только три: послания Президента Федеральному Собранию (п. «е» ст. 84), военная доктрина (п. «з» ст. 83) и федеральные программы (п. «е» ст. 71). При этом они лишь упоминаются, прямо не предусматривая необходимость принятия регулирующих их правовых актов и не определяя их статус.

Так, в п. «е» ст. 71 Конституции Российской Федерации указано, что к исключительному ведению федеральных органов государственной власти относится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации. Однако дальнейшего системного правового регулирования доктринальные документы не получили.

С 2000-х годов принятие различных доктринальных документов имело практически массовый характер, уже многие сферы общественных отношений охвачены ими и практически все наиболее актуальные проблемы пытаются решать с их помощью. Хотя, как это будет показано в дальнейшем, действенность такого подхода не выдерживает критики.

Несмотря на значительное число существующих доктринальных документов, в Российской Федерации так и не был принят нормативный правовой акт, который бы регулировал виды, иерархию, сферу действия этих документов. В итоге, зачастую затруднительно определить различия между документами и их место в иерархии нормативных правовых актов. Но главная сложность заключается в том, что непонятен статус доктринальных документов, их обязательность для исполнения, сам механизм их исполнения, их соотношение между собой. На данный момент невозможно скоординировать один доктринальный документ с другим, поскольку опять-таки непонятен их статус и юридическая сила.

В результате складывается ситуация, в которой доктринальные документы имеют характер не правовых, а политических актов, зависящих от воли конкретных лиц государства, а не обусловленных необходимостью развития общества и государства. Таким образом, на сегодня единственным выходом для определения статуса и места доктринальных документов в иерархии правовых актов остается классификация их по юридической силе, в соответствии с которыми были приняты (утверждены) конкретные документы (указ Президента Российской Федерации, постановление Правительства Российской Федерации и т. д.) и придание этим доктринальным документам силы того акта, которым они были оформлены.

Таким образом, представляется необходимым нормативный правовой акт, регулирующий статус доктринальных документов, их виды, порядок принятия и требования к содержанию. Подробнее предложения по такому акту рассматриваются в главе 3.

В общей сумме с начала 1990-х годов было принято более 800 различных внутригосударственных доктринальных документов (без учета ведомственных целевых программ). Только за 2008 г. было принято более 50 новых доктринальных документов. Однако, несмотря на их значительное число, все они неоднородны как по форме, так и по содержанию. Необходимо отметить, что по сфере регулирования в 2000-х годах доктринальные документы претерпели определенные изменения по сравнению с 1990-ми годами, что объясняется изменением как социально-экономической, так и политической ситуации. Так, большая часть документов 1990-х годов принималась по вопросам реформирования экономики и в сфере социальной политики. Среди более поздних значительно чаще встречаются документы, посвященные развитию отдельных отраслей промышленности (особенно стратегически важных), таких как оборона, правовая система, хотя, конечно, вопросам социальной политики по-прежнему отводится значительная часть документов, но при этом практически полностью отсутствуют программы реформирования экономики.