При охране «существующего государственного и общественного порядка» департамент полиции «в целях освещения замыслов вожаков революционного движения», пользовался, с одной стороны, «внутренней агентурой», а с другой — «наружным наблюдением»; наиболее ценные сведения доставлялись департаменту именно «внутренним» наблюдением, которое осуществлялось при помощи разного ранга «сотрудников», иногда весьма крупных провокаторов, проникавших в самую глубь революционных организаций, причем для замаскированна истинного характера своей деятельности этим полицейским агентам приходилось принимать иногда самое серьезное участие в работе революционных организаций. Дегаев, Геккельман-Ландезен, Азеф, Малиновский иногда шли в своей революционной работе так далеко, что это совсем не соответствовало планам их руководителей, так как ни Судейкин, ни Плеве, конечно, не предполагали, что на них обрушатся удары их агентов; однако, опасность такой игры с огнем не могла заставить департамент полиции отказаться от услуг своих секретных «сотрудников», так как все же, благодаря им, получались весьма обстоятельные сведения и о личном составе противоправительственных партий, и об организации их, и о методах борьбы, принимавшихся в тот или иной момент, и о важнейших планах революционных деятелей. Сведения эти представлялись руководителям политического розыска настолько существенными, давали им, по-видимому, такую надежную опору для охранения «исторических устоев» от всяких злонамеренных покушений, что из-за их добывания стоило идти и на явный риск, как это разъяснял Столыпин по поводу разоблачения азефовщины.

Конечно, с материалом, доставляемым этой внутренней агентурою, не могли ставиться рядом те сведения, которые получались при помощи наружного наблюдения; тем не менее пренебрегать подобными сведениями департамент не считал возможным и, напротив, прилагал все время серьезнейшие усилия к тому, чтобы расширить круг деятельности агентов наружного наблюдения, настаивая, что именно благодаря наружному наблюдению, умело поставленному, он мог во многих случаях достигнуть весьма успешных результатов в своей борьбе с различными революционными организациями; наружным наблюдением, без содействия даже иногда внутренней агентуры, раскрывались опаснейшие предприятия революционных кружков, излавливались пропагандисты противоправительственных учений, накрывались тайные типографии, захватывались транспорты революционной литературы, фабрики взрывчатых веществ, в корне подрывались террористические акты и т. п. Такие плодотворные результаты получались вследствие умственного развития агентов наружного наблюдения, вследствие серьезной теоретической и практической их подготовки опытными, авторитетными руководителями политического розыска. Однако, наряду с достоинствами, департамент находил в агентах наружного наблюдения и довольно много существенных недостатков, а поэтому, кроме обстоятельной инструкции, признавал необходимым озаботиться серьезным обучением и воспитанием филеров, т. е. агентов наружного наблюдения. Особенно внимательно отнесся к этому вопросу департамент полиции во времена Столыпина, когда выдвинулась даже на очередь идея основания специальной школы филеров.

Как видно из представленного в 1909 г. генералу Курлову краткого исторического обзора, озаглавленного «Записки для памяти», план правильной организации наружного наблюдения, организации, при которой достигалось бы соответствующее целям розыска «воспитание и обучение филеров», давно уже составлял предмет забот департамента. Уже в 1894 г. департамент, как сообщается в записке, «вынужден был озаботиться приобретением соответствующей агентуры в целях освещения замыслов вожаков революционного движения, а для разработки получаемых сведений выдвинулся вопрос о необходимости сформирования при Московском охранном отделении, как центральном по месту своего положения, летучего отряда наблюдательных агентов, в числе 30 человек, которые командировались, по указаниям департамента полиции, в разные местности империи для наблюдения за неблагонадежными лицами». Деятельность этого отряда дала настолько «благоприятные результаты», что в январе 1901 г. его состав был увеличен на 20 человек, а на содержание отряда стало отпускаться 31 800 руб. Но в 1902 г. летучий московский отряд был расформирован, причем «большая часть личного его состава была распределена по образованным в означенном году в разных местностях империи охранным отделениям, а 20 человек вошли в состав летучего отряда при департаменте». «Сосредоточение руководства центральным розыском в департаменте полиции представляло, как утверждают „Записки для памяти", значительные преимущества, так как давало возможность центральному правительственному органу пользоваться полной осведомленностью в преступных замыслах представителей противоправительственного движения и в то же время контролировать деятельность подчиненных розыскных органов, но нельзя также умолчать о некоторых неудобствах, вызывавшихся подобной постановкой дела, а именно: направленные в провинцию секретные сотрудники иногда наталкивались на тамошнюю агентуру, что по большей части вызывало провал сотрудников, а командированные филеры нередко делались предметом для установления их личностей со стороны местных властей и иногда даже подвергались задержанию».

Вероятно, вследствие этих недостатков организации П. Н. Дурново [94] решил в 1906 г. упразднить летучий отряд при департаменте; но тогда же ему был представлен доклад «О восстановлении при департаменте полиции летучего отряда филеров» с указанием, что с широким развитием боевой деятельности революционных организаций все чаще и чаще возникают случаи острого положения революционного движения в той или другой местности, вызывающее необходимость немедленного и осторожного наблюдения посредством опытных агентов. В местностях, где не имеется охранных отделений и где жандармские управления ведут дело наблюдения исключительно посредством жандармских унтер-офицеров, в большинстве случаев хорошо известных местному населению, с особенной силой выступает необходимость спешной посылки туда наблюдательных агентов, опытных и никому неизвестных. При отсутствии летучего отряда приходится в таких случаях прибегать к командировкам агентов из охранных отделений, иногда далеко отстоящих от подлежащей обследованию местности. Но такая мера приводит к необходимости ослаблять поставленное уже наблюдение в районах охранных отделений, снимать людей с налаженного дела, а с другой стороны, весьма естественно, что охранные отделения в собственных интересах стараются посылать людей худшего сорта и мало надежных, хотя серьезные обстоятельства в таких случаях требуют именно лучших сил. Личные качества филеров бывшего летучего отряда департамента представляются особенно ценными потому, что большинство из них — люди давно служащие (некоторые служили более 20 лет), прошедшие хорошую школу, дисциплинированные, хорошо знающие многих революционных деятелей и в большинстве случаев могущие вести наблюдение самостоятельно. Обращаясь к вопросу о дороговизне содержания летучего отряда, нельзя не принять в соображение, что серьезные поручения, возлагаемые на филеров, нередко представляются вместе с тем и весьма опасными для них, а вышеприведенные свойства филеров отряда приводят к необходимости хорошей оплаты их полезного и опасного труда. Перемещение же их для усиления в местные охранные отделения в действительности не принесет никаких выгод в материальном отношении, так как, при строгой определенности кредитов охранных отделений, содержание при них лишних людей должно пасть по-прежнему на секретные суммы департамента полиции.

Приняв во внимание все эти соображения, П. Н. Дурново приостановил расформирование летучего отряда, а 9 июля 1906 г. товарищ министра Макаров, ввиду того что «находящиеся при департаменте полиции филеры летучего отряда с января месяца фактически состоя в прикомандировании к с. — петербургскому охранному отделению, приказал передать начальнику названного отделения отпускаемые по смете на содержание отряда деньги».