Когда приготовления были в основном завершены и никаких надежд на улаживание конфликта не осталось, Петр обнародовал манифест с объявлением Турции войны. Манифест был зачитан в присутствии царя 25 февраля в Успенском соборе. После молебна Петр в качестве полковника Преображенского полка, обнажив шпагу, сам повел этот полк, отдавая честь проходившим вельможам. В тот же день оба гвардейских полка отправились в путь, чтобы соединиться с армией, двигавшейся в Валахию.
Царь выехал из Москвы к армии 6 марта. Этому предшествовало два важных события — одно государственного значения, другое — личное.
Указом 2 марта 1711 года Петр учредил Сенат — высшее правительственное учреждение, одно из самых его долговечных административных начинаний. Сенат существовал свыше двух столетий, но, создавая его, Петр, по-видимому, не предполагал пользоваться услугами этого учреждения длительное время.
Создавался Сенат в спешке, без четких представлений о его правах и обязанностях. Об этом свидетельствует последовательность издаваемых царем указов. Сначала, еще в феврале, был обнародован указ о составе Сената. Указ написал сам царь, документ отличался такой же лаконичностью, как и неясностью. Первая же фраза указа вызывает не прекращающиеся по сей день споры среди историков о том, каким учреждением представлялся царю Сенат: временным или постоянным. Нервным почерком, который умеют сейчас разбирать лишь несколько историков, Петр написал: «Определили быть для отлучек наших Правительствующий сенат для управления». Далее следует список лиц, включенных в состав вновь образованного учреждения. Спустя две недели Петр вновь берется за перо, чтобы определить обязанности Сената: «всякий их указам да будет послушен так, как нам самому, под жестоким наказанием или и смертию, по вине смотря». Даже указы, наносившие ущерб государству, надлежало выполнять безоговорочно, «до нашего возвращения».
Сенаторы отвечали только перед царем. Они, как, впрочем, и все чиновники государства, приносили присягу «на верность государю и всему государству».
Одновременно Петр составил указ с перечислением поручений Сенату на время своего отсутствия. Сохранилось три редакции этого указа — царь вносил дополнения, производил перестановку пунктов, выдвигал в число первых те из них, которым придавал важное значение.
В окончательном варианте указа Петр поручал Сенату наблюдение за правосудием и экономным расходованием денег. Здесь повторена крылатая фраза, как-то употребленная Петром в письме к Зотову: «Деньги суть артерия войны». Далее перечислялись пути увеличения денежных поступлений в казну. По мнению Петра, следовало упорядочить откупа, «потщится» о повышении прибыли от продажи соли, расширить торговлю с Китаем и Персией.
Обращает на себя внимание собственноручное дополнение Петра, сделанное им ниже своей подписи на беловом экземпляре указа. Одной фразой: «Учинить фискалов во всяких делах, а как быть им, пришлетца известие» — царь вводил в стране дотоле неизвестный институт фискалов.
Обещанное «известие» было прислано через три дня, 5 марта, накануне отъезда. В нем перечислялись неслыханные даже по тем временам обязанности фискала: «Дела же его сие суть: должен он над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправой суд, також в сборе казны и протчего. И кто неправду учинит, то должен позвать его перед Сенат (какой высокой степени ни есть) и тамо его уличать. И буде уличит кого, то половину штрафа в казну, а другая ему, фискалу».
Фискал, таким образом, должен был осуществлять негласный надзор над всем и вся. Его обязанность не предупреждать преступление, а регистрировать его и немедленно донести, когда оно совершится.
Фискал не получал жалованья, его рвение поощрялось выдачей половины штрафа, взимавшегося с виновного. Более того, фискалу предоставлялось еще одно преимущество. Рукою Петра в указе было написано: «Буде же и не уличит (то есть не докажет виновность), отнюдь фискалу в вину не ставить, ниже досадовать под жестоким наказанием и резореньем всего имения». Промысел фискала давал ему возможность хорошо заработать, и никакая беда не подстерегала его, даже если он явно клеветал. Поставленный на страже законности и справедливости, фискал сам попирал справедливость.
Фискалы пользовались мрачной репутацией во всех слоях населения. Устюжские фискалы жаловались на одного посадского человека, что тот их всячески поносил и называл вместо фискалов свисталами. А вот мнение о фискалах двух сенаторов — Якова Долгорукого и Григория Племянникова. В коллективной жалобе Петру фискалы писали, что оба сенатора оказывают им всякое немилосердие. «…Племянников называет нас уличными судьями, а князь Яков Федорович — антихристами и плутами».
Не в чести фискалы были и у духовенства. Местоблюститель патриаршего престола Стефан Яворский воспользовался кафедрой Успенского собора, чтобы публично выступить с осуждением безнаказанности фискалов, чем, впрочем, вызвал гнев царя: «А какой же то закон, например: поставити надзирателя над судами и дати ему волю, кого хочет обличити, да обличит, кого хочет обезчестити, да обезчестит; поклеп сложить на ближнего судию — вольно то ему. Не тако подобает сим быти: искал он моей головы, поклеп на меня сложил, а не довел (то есть не доказал) — пусть положит свою голову». Местоблюстителю за эту речь пришлось потом оправдываться перед царем.
Однако бесчинства фискалов были столь вопиющи, а раздражение против их наветов так велико, что царь три года спустя вынужден был издать указ, устанавливавший фискалу за неправый донос кару, которую довелось бы учинить обвиняемому, если бы обвинение было доказано. Институт фискалов был формой контроля за деятельностью чиновников и частных лиц в абсолютистском государстве, где народ безмолвствовал и общественная инициатива отсутствовала.
Создание Сената и введение фискалов открывали реформу центрального аппарата. Сенат заменил Боярскую думу. Состав Сената, как и Боярской думы, определял царь. Но при назначении в думу царь руководствовался обычаем пожалования в думные чины сыновей бояр и окольничих. Круг лиц, из которых комплектовалась дума, был, таким образом, ограниченным, а думный чин в известной мере являлся как бы наследственным.
