Организация Transparency International разработала индекс, определяющий степень, в которой должностные лица подчиняются принципу верховенства права или действуют противоправно. Ее индекс восприятия коррупции составляется из экспертных оценок масштаба взяточничества при распределении общественных благ, и имеются надежные теоретические основания полагать, что коррупция при управлении общественными средствами будет фиксировать небрежное отношение к законам, призванным ограничивать политическую власть. Индекс оценивает действия правительства по шкале от 1 для режима, который является полностью коррумпированным, до 10 для того, который всегда действует в рамках закона (см.: <www.transparency.org>). В принципе о каждом режиме можно сказать, что он соблюдает закон; в реальности это далеко не так. Поскольку Европейский союз требует от своих членов приверженности принципу верховенства права, он предоставляет эталонный стандарт для категоризации режима как уважающего закон. Среди 27 членов ЕС Румыния занимает самое низкое место со значением индекса 3,7, располагаясь существенно ниже от находящихся на верхних позициях Скандинавских стран ЕС. Вместе с тем Румыния расположена намного выше среднего, если принимать в расчет все режимы, которые Transparency International оценивает по всему миру.

Совмещение рейтингов Freedom House и Transparency International позволяет составить двухмерную классификацию государств на каждом континенте. Она показывает, что сегодня основное препятствие для демократизации – это не отсутствие выборов, а неспособность режимов, проводящих выборы, соблюдать принцип верховенства закона (см. рис. 2.1). «Медианный» режим – это плебисцитарная автократия; такие режимы составляют 30 % всех режимов мира. Среди режимов, проводящих конкурентные выборы без соблюдения принципа верховенства закона, такие страны, как Индонезия и Филиппины, где контроль над правительством может переходить из рук в руки, но уровень коррупции остается высоким. В подобных обстоятельствах оппозиционные партии ведут трудную борьбу, чтобы соперничать с партией, находящейся у власти, а закон не предоставляет критикам режима и их сторонникам достаточной защиты от запугиваний со стороны правительства. События на Украине после «оранжевой революции» показали, что даже когда оппозиция выигрывает выборы, новые руководители не избавляют страну от преступной коррупции, которая была широко распространена при их предшественниках.

Еще 32 % режимов – это неподотчетные автократии, в которых правители не беспокоятся о результатах выборов и отсутствует уважение к принципу верховенства закона. Саудовская Аравия – крайний пример абсолютной монархии, управляемой без выборов. Эти автократии различаются по институциональной форме: некоторые являются персоналистскими диктатурами, другие контролируются военными или гражданскими кликами, и немногие используют партии, чтобы создать видимость народной поддержки. Если же выборы проводятся, то правители стремятся к тому, чтобы результат отражал только то, что они хотят, независимо от предпочтений электората. Например, в Туркменистане Сапармурат Ниязов был сначала избран президентом на восемь лет, получив 99,99 % голосов избирателей, а затем парламент продлил его пребывание на президентском посту пожизненно. После смерти Ниязова его преемник получил на выборах 90 % голосов. В настоящее время неподотчетные и плебисцитарные автократии вместе контролируют более трех пятых от всех стран мира.

Рис. 2.1. Обзор существующих в мире типов режимов

Источники: Выборка из 180 стран классифицирована в соответствии с тем, является ли режим электоральной демократией согласно рейтингу Freedom House 2007 г. и ставит ли соблюдение принципа верховенства закона режим наравне или выше Румынии в индексе восприятия коррупции Transparency International 2007 г. (см.: <www.transparency.org>, дата доступа – декабрь 2007 г.).

Подотчетные демократии составляют лишь менее одной трети общего числа режимов. Они существенно различаются по форме: большинство – парламентские демократии, меньшая доля – президентские системы, некоторые распределяют полномочия между всенародно избранным президентом и представительным собранием. Большинство подотчетных демократий находятся в Европе и имеют современные экономики, но многие не преуспели в первой попытке демократизации и впали в авторитарное правление. Индия – это впечатляющий пример страны, демонстрирующей, что возможно быть демократией, даже если большинство населения является бедным и неграмотным. На каждом континенте есть примеры развивающихся стран, показывающих, что высокий уровень экономического развития не является необходимым условием для существования подотчетной демократии.

Только 7 % режимов – это конституционные олигархии, в которых должностные лица действуют в соответствии с национальными законами, не будучи подотчетными электорату. Сингапур – самый известный пример государства, руководители которого гордятся «хорошим» (т. е. честным) правительством, а рейтинг по индексу Transparency International выше, чем у США и пяти шестых государств – членов Европейского союза. Однако лидеры Сингапура отвергают идею демократического правительства как чужеродную и несовместимую с их определением азиатских ценностей, и режим принимает законы, которые заставляют оппозицию молчать. Гонконг является еще одной азиатской политической системой, которая оценивается как более честная, чем США, Франция или Германия, но его правительство в большей степени подотчетно коммунистическому режиму в Пекине, а не гонконгским избирателям. Небольшая группа стран Ближнего Востока, например, Бахрейн и Катар, имеют режимы, являющиеся конституционными автократиями.

Отнесение всех режимов, которые не являются подотчетными демократиями, к категории недемократических государств затушевывает большие различия между режимами, которые нарушают закон и не проводят выборы, и плебисцитарными автократиями[47]. В частичных демократиях самое большое препятствие для демократизации – это не отсутствие конкурентных выборов, а пренебрежение принципом верховенства закона. На каждую конституционную олигархию приходится более четырех плебисцитарных автократий.

По определению исходной точкой демократизации является недемократический режим. Первые современные государства не были ни демократическими, ни демократизирующимися. В XVII и XVIII вв. прусская и французская монархии модернизировали постфеодальные институты, чтобы расширить власть над своими номинальными подданными. Сдерживали монархов не выборы, а влияние аристократов, владевших территориями, и олигархические собрания, которые представляли немногочисленных собственников. Верховенство закона было твердо установлено в Англии в XVII в. благодаря парламенту, который восстал против короля, чтобы принудить его к исполнению своей воли. Результатом была не демократия, а восстановление монархии, подчиненной парламенту, представлявшему лишь некоторых, но не большинство.

Эволюционное развитие было характерно для первых и наиболее давних демократических режимов. Прежде всего они утвердили верховенство закона. Полномочия монархов в Скандинавии, Нидерландах и Англии постепенно ограничивались собраниями аристократов, землевладельцев, представителей городских и других сословий. Характеризовать подобные собрания как недемократические – значит проецировать сегодняшние понятия в прошлое. Эти институты лучше всего описываются как протодемократические. Они смогли развиться в демократические, поскольку закон устанавливал ограничения на абсолютистское правление, а также существовало соперничество между элитами за политическое влияние.