Слово «демократия» может использоваться в качестве существительного или прилагательного. Когда оно употребляется как существительное, оно представляет собой абстракцию и обозначает идеал того, как должно управляться государство. Более того, оно является одним из самых значимых символов. Однако абстракции зачастую размыты. Для конкретизации идеи демократии ее необходимо увязать с политическими институтами государства.

На определенной территории государство обладает монополией на такие средства принуждения, как полиция, суды и армия. Оно утверждает право требовать от граждан, находящихся на его территории, соблюдать законы, уплачивать налоги и рисковать собственными жизнями во время воинской службы. Если же государство неспособно соответствовать этим минимальным критериям, оно не может быть функционирующим государством. Северная и Южная Америка являются исключительными континентами, на которых большая часть стран имеют границы, установленные более века назад. Большинство государств были образованы без предоставления гражданам права голоса или свободы слова.

Основные институты, посредством которых государство осуществляет свою власть, называются режимом. Режимы могут появляться и исчезать, в то время как государство остается. Франция – это страна, существующая на протяжении веков, но в результате ряда событий, начиная с Французской революции 1789 г., она имела более десяти различных режимов; ее нынешний режим ведет отсчет с 1958 г. Режим не меняется, когда результаты всеобщих выборов приводят к смене находящегося у власти правительства. Как говорят британцы, «правление королевы должно продолжаться» («The Queen’s Government must be carried on»). При стабильном недемократическом режиме контроль над правительством переходит из рук в руки в результате решений олигархической клики. Процесс демократизации – это переход от недемократического режима к демократическому.

Управление (governance) страной касается способов, с помощью которых институты взаимодействуют с гражданами. В эпоху «больших правительств» государства налагают на граждан много обязательств, но также распределяют значительное число социальных благ. В демократическом государстве граждане могут дать указания правительству на свободных выборах, и предполагается, что правители будут следовать пожеланиям народа. В недемократическом государстве правительство указывает гражданам, что делать, и граждане должны подчиняться. В частично демократическом государстве предпочтения народа искажаются на несвободных и нечестных выборах или в результате произвольных действий правителей.

Власть режима может поддерживаться различными способами. В современных государствах она осуществляется за счет верховенства закона (rule of law). Когда режим признает, что его полномочия ограничены, возникает то, что немцы называют «правовым государством» (Rechtsstaat), т. е. режим, при котором господствует право, а не сила. Когда действия правительства становятся объектами для споров, суды обладают властью остановить их как незаконные. Правители не могут действовать по своей прихоти или в собственных интересах. Закон и суды удерживают их от произвола, «затыкания ртов» критикам и извлечения незаконной выгоды от пребывания на государственных должностях (коррупция). При условии подчинения правовым нормам структуры гражданского общества, такие как коммерческие предприятия, церкви и интеллектуальные или культурные институции, могут существовать независимо от государства. Страна, в которой соблюдается принцип верховенства закона, не обязательно должна быть демократической, так как законы могут ограничивать избирательные права или санкционировать цензуру. Верховенство закона – это не просто желательное дополнение к демократическому правлению, но необходимое условие для полноценного демократического государства. В государстве, которое ориентируется на этот принцип, конституция устанавливает не только то, что правители могут делать, но и то, чего не могут делать, и эти положения соблюдаются. По словам Хуана Линца[38]: «Нет государства, нет Rechtsstaat, нет демократии».

Верховенство закона – это основа политической подотчетности (accountability). Выборы не могут контролировать правительство, если правители не подчиняются принципу верховенства закона. Если же они подотчетны, то власть не может быть абсолютной; она ограничена конституционными нормами, которые определяют, что правители могут делать, а чего не могут делать: например, такова система сдержек и противовесов в конституции США. Демократическое правительство несет ответственность перед гражданами через процедуру честных и конкурентных выборов. Вместе с тем в ситуации верховенства закона суды также могут препятствовать попыткам правительства, ссылаясь на волю народа, игнорировать закон и права критиков власти и меньшинств.

«Власть народа» – это буквальное определение демократии. Однако данное абстрактное утверждение никак не определяет, каким образом народ должен осуществлять власть. Политические теоретики и сторонники различных политических взглядов постоянно дискутируют о том, как этот идеал должен воплощаться на практике. Политологи, изучающие сложности управления в разных странах мира, предложили десятки разнообразных, хотя и зачастую частично совпадающих, определений того, что это означает для граждан – управлять государством.

Согласно минималистскому определению Йозефа Шумпетера[39], в демократическом государстве существует «свободная конкуренция за свободные голоса». Народ решает не то, что именно следует делать правительству, а то, кто будет управлять. Первым условием демократии сегодня является наличие права голоса у всех взрослых граждан. Во-вторых, выборы должны быть конкурентными, свободными и честными. Соперничество между партиями отличает демократию от правления просвещенного монарха, диктатора или однопартийной системы. В-третьих, избиратели должны решать, кто занимает главные посты в правительстве.

Верховенство закона необходимо для того, чтобы обеспечить подотчетность правителей через процедуру свободных и честных выборов. Индивиды должны быть свободны в реализации своих прав на критику правительства, учреждение политических партий и конкурентную борьбу за государственные должности на свободных и справедливых выборах. Если же находящееся у власти правительство «управляет» выборами, запрещая оппозиционные партии, преследуя критиков, запугивая избирателей и фальсифицируя подсчет голосов, то победители голосования будут выбраны правительством, а не электоратом. Только в ситуации, когда победители на выборах соблюдают ограничения в соответствии с принципом верховенства закона, проигравшие защищены от злоупотреблений со стороны правительства. Если же одно коррумпированное правительство проигрывает выборы, а следующее точно так же использует власть для извлечения частной выгоды, то выборы просто приводят к чередованию мошенников. Игнорирование того факта, что десятки стран проводят нечестные и несвободные выборы, является «заблуждением электорализма», т. е. «предпочтением выборов остальным измерениям демократии»[40].

Более широкие определения демократии обращают внимание на различные формы участия в политике. Участие означает не только то, что все взрослые граждане имеют право голоса, но что они свободны в продвижении своих взглядов путем присоединения к политическим группам, ведения открытых дискуссий о том, как страна должна управляться, и протеста, выражаемого в написании петиций к политикам или выходе на демонстрации. В то время как политологи-позитивисты утверждают, что для индивидов голосование «не окупается» (т. е. не является рациональным действием. – М. М.), демократы-идеалисты подчеркивают, что участие в политике – это не только право, но и обязанность граждан. Передача властных полномочий местным сообществам, где люди могут обсуждать проблемы «лицом к лицу», рекомендуется как способ решения проблемы масштаба в Европейском союзе, население которого составляет 400 млн человек, и в Америке, где люди могут жить на расстоянии 3 тыс. миль друг от друга. В основе совещательной демократии лежит принцип суждения о чем-либо со стороны специальной коллегии из представительной выборки граждан, которые выслушивают и задают вопросы относительно мнений экспертов и политиков о сложных вопросах, после чего определяют свою позицию. Эксперименты показали, что подобные обсуждения могут повысить уровень информированности и компетентности их участников, но они не разрешают разногласий о том, что должно делать правительство[41].