Самое глубокое действие Полтавской победы сказалось не во внешней политике, веденной так плохо, а в ходе внутренних дел. Курбатов, обер-инспектор ратушного правления, как бы сказать, министр городов и финансов, поздравляя Петра с победой письмом, составленным в форме церковного икоса с припевом радуйся, напоминал царю, что теперь, когда его воинство «переполеровася, яко злато в горниле», на очередь стало «гражданское правление», что победоносная война приблизила народ к конечному разорению и необходимо ослабить взыскание накопившихся недоимок, от которого идет «превеликий всенародный вопль». Полтава произвела решительный поворот во внутренней деятельности Петра. До той поры дела велись изо дня в день. Главной и грозной пружиной управления было перо Петра. Его необъятная переписка с лицами, на которые падали его поручения по текущим надобностям, охватывала весь правительственный механизм. Эти письма заменяли собою законы; лица, которым они посылались, превращались в государственные учреждения. Да и все управление было направлено к целям войны, превратилось в генеральный штаб и военную кассу. Вся преобразовательная деятельность замыкалась в кругу предметов, о которых Петр писал 22 января 1702 г. артиллерии генерал-майору Брюсу, повелевая ему приставить доброго человека делать дубовые лафеты к пушкам, да при этом дуб берег бы, не рубил бы самого крупного, да и тот, что помельче, распиливали бы вдоль, а не поперек, «чтоб лесу не было истратно», а Брюс отвечал, что ведь пушки-то не походные, на станки для них не стоит дуб тратить — и сосновые сойдут, лишь бы хорошенько их выкрасить. До Полтавы можно отметить только два законодательных акта устроительного характера: это указы 30 января 1699 г. — о восстановлении земских учреждений и 18 декабря 1708 г. — о разделении государства на губернии. Петр не получил такого политического воспитания, чтобы «превеликий всенародный вопль» от взыскания недоимок мог сам по себе его тронуть. Но другие, менее чувствительные соображения побуждали его обратить внимание в эту сторону. Он по-прежнему оставался туг к пониманию нужд народа, но стал более чуток к условиям своего международного положения. Победы при Лесной и под Полтавой показали, что главное дело было сделано, регулярная армия создана; создался и балтийский флот. Ту и другую силу предстояло поддерживать на достигнутом уровне, даже приподнимать по возможности. Полтава выводила Петра на большую европейскую дорогу, грозившую новыми расходами. Его стали бояться на Западе. Московия выступала новым международным могуществом, следовательно, приобретала врагов во всех старых друзьях. Военный и дипломатический престиж надобно было дорого оплачивать. Между тем источники государственных доходов истощались, накоплялись многолетние недоимки; Курбатов грозил, что при строгом их взыскании многие плательщики скоро совсем выбьются из сил. Через пять месяцев после Полтавы Петр указал взыскивать недоимки только за два прошедшие года (1707 и 1708). В 1710 г. сосчитали приход и расход за 1705—1707 гг. и открыли, что ежегодными доходами казна покрывала только 4/5 своих расходов, 2/3 которых шло на армию и флот. При неуменье тогдашних финансистов изыскивать недостающие средства «мерами в порядке кредитных операций», как выражаются теперь, дефицит просто раскладывался на плательщиков в виде дополнительного налога. С каждым шагом становилось яснее, что вели игру не по карману. Это поворачивало мысль от боевой границы вовнутрь, от военных операций к изысканию новых источников казенного дохода. Их можно было найти только путем лучшего устроения народного труда, и государственного хозяйства, что доселе за военным и дипломатическим недосугом оставалось в пренебрежении. Этот поворот и отмечен в сборнике материалов по истории Северной войны, который редактирован самим Петром и известен под названием Гистории Свейской войны. Здесь сказано, что после полтавских торжеств Петр начал трудиться «во управлении гражданских дел». Даже в таком неполном своде памятников русского законодательства, как Полное собрание законов Российской империи 1830 г., отразился этот подъем законодательной деятельности. С 1700 г., который почему-то казался Петру началом нового столетия, по 1709 г. включительно в собрании помещено 500 актов, а в следующее десятилетие до конца 1719 г. число их дошло до 1238 и почти столько же напечатано их за одно пятилетие 1720—1725 (до смерти Петра 28 января 1725 г.); между ними находим уже длинный ряд обширных законоположений, регламентов, штатов, инструкций, международных трактатов. Так законодательство шло все более усиленным шагом в связи с ходом войны. До Полтавы на новую нужду, вызванную войной, на недостатки или злоупотребления, ею вскрытые, Петр отвечал спешным письмом или указом, намечавшим предварительные меры исправления, и так дело шло одновременно по разным отраслям правительственной деятельности. После, при большем досуге и навыке к государственному строительству, временные меры с поправками разрабатывались в законы, в регламенты, в целые новые учреждения и так же в одно время по разным ведомствам, без видимого порядка. Все наиболее капитальные законоположения Петра относятся ко второй, послеполтавской половине его царствования. Распорядительное законодательство постепенно становилось учредительным благодаря войне, как она же превратила Петра из корабельного мастера и войскового организатора в многостороннего преобразователя.

Теперь мы можем выяснить себе связь войны и реформы. При первом взгляде на преобразовательную деятельность Петра она представляется лишенной всякого плана и последовательности. Постепенно расширяясь, она захватила все части государственного строя, коснулась самых различных сторон народной жизни. Но ни одна часть не перестраивалась зараз, в одно время и во всем своем составе; к каждой реформа подступала по нескольку раз, в разное время касаясь ее по частям, по мере надобности, по требованию текущей минуты. Изучая тот или другой ряд преобразовательных мер, легко видеть, к чему они клонились, но трудно догадаться, почему они следовали именно в таком порядке. Видны цели реформы, но не всегда уловим ее план; чтобы уловить его, надобно изучать реформу в связи с ее обстановкой, т.е. с войной и ее разнообразными последствиями. Война указала порядок реформы, сообщила ей темп и самые приемы. Преобразовательные меры следовали одна за другой в том порядке, в каком вызывали их потребности, навязанные войной. Она поставила на первую очередь преобразование военных сил страны. Военная реформа повлекла за собой два ряда мер, из коих одни направлены были к поддержанию регулярного строя преобразованной армии и новоcозданного флота, другие к обеспечению их содержания. Меры того и другого порядка или изменяли положение и взаимные отношения сословий, или усиливали напряжение и производительность народного труда как источника государственного дохода. Нововведения военные, социальные и экономические требовали от управления такой усиленной и ускоренной работы, ставили ему такие сложные и непривычные задачи, какие были ему не под силу при его прежнем строе и составе. Потому об руку с этими нововведениями и частью даже впереди их шла постепенная перестройка управления всей правительственной машины, как необходимое общее условие успешного проведения прочих реформ. Другим таким общим условием была подготовка дельцов и умов к реформе. Для успешного действия нового управления, как и других нововведений, необходимы были исполнители, достаточно подготовленные к делу, обладающие нужными для того знаниями, необходимо было и общество, готовое поддерживать дело преобразования, понимающее его сущность и цели. Отсюда усиленные заботы Петра о распространении научного знания, о заведении общеобразовательных и профессиональных, технических школ.

Таков общий план реформы, точнее, ее порядок, установленный не наперед обдуманными предначертаниями Петра, а самым ходом дела, гнетом обстоятельств. Война была главным движущим рычагом преобразовательной деятельности Петра, военная реформа — ее начальным моментом, устройство финансов — ее конечной целью. Преобразованием государственной обороны начиналось дело Петра, к преобразованию государственного хозяйства оно направлялось; все остальные меры были либо неизбежными следствиями начального дела, либо подготовительными средствами к достижению конечной цели. Сам Петр ставил свою преобразовательную деятельность в такую связь с веденной им войной. В последние годы жизни, собирая материалы о шведской войне, он обдумывал план ее истории. После него остались заметки по этому делу. В 1722 г. он отметил: «вписать в гисторию, что в сию войну сделано, каких когда распорядков земских и воинских, обоих путей регламентов и духовных, тако ж строение фортец, гаванов, флотов корабельного и галерного и мануфактур всяких и строения в Питербурхе и на Котлине и в прочих местах». За полтора месяца до кончины сделана Петром заметка: «вписать в гисторию, в которое время какие вещи для войны и прочих художеств и по какой причине или принуждению зачаты, например, ружье для того, что не стали пропускать, тако ж и о прочем». Значит, в гисторию войны предполагалось ввести, как дела, тесно с нею связанные, меры для устройства не только военных сил, но и порядка земского и церковного, для развития промышленности и торговли. Этому плану будем следовать и мы в своем изучении; в состав его войдут: 1) военная реформа; 2) меры для поддержания регулярного строя сухопутной армии и флота, именно перемены в положении дворянства, направленные к поддержанию его служебной годности; 3) подготовительные меры к увеличению государственных доходов, имевшие целью умножение количества и подъем качества податного труда; 4) финансовые нововведения; наконец, 5) общие средства обеспечения успешного исполнения военных и народнохозяйственных реформ, именно преобразование управления и устройство учебных заведений. Повторяют этот план не значит, что реформа следовала именно такому порядку, что, покончив с одной преобразуемой областью, она обращалась к другой. Перестройка шла по разным областям одновременно, урывками и вперемежку, и только к концу царствования стала складываться в нечто цельное, что можно уложить в изложенный план.