Мысль составить Уложение, почин дела исходил от государя с тесным собором, т.е. правительственным советом, состоявшим из Освященного собора и Боярской думы. В грамотах, разосланных по областям летом 1648 г., было объявлено, что велено написать Уложенную книгу по указу государя и патриарха, по приговору бояр и по челобитью стольников и стряпчих и всяких чинов людей. Трудно догадаться, когда и как было представлено правительству это челобитье всех чинов, даже было ли когда-либо представлено. Говорить от имени всей земли было привычкой московских правительств, сменявшихся по пресечении старой династии. При новых царях челобитье «всяких чинов людей» сделалось стереотипной формулой, которой хотели оправдать всякое большое правительственное дело, не стесняясь точностью выражений: достаточно было какой-либо случайно составившейся группе людей разных чинов обратиться с ходатайством на государево имя, чтобы вызвать указ «по челобитью всех чинов людей». Приказная подделка под народную волю стала своего рода политической фикцией, сохранившейся для известных случаев доселе в виде пережитка с чисто условным значением. Достоверно то, что 16 июля 1648 г. государь с Боярской думой и Освященным собором приговорил выбрать «пристойные к государственным и земским делам статьи» из правил апостольских и св. отцов, из законов греческих царей, а также собрать указы прежних русских государей и боярские приговоры, «справить» эти указы и приговоры со старыми судебниками, а по каким делам в судебниках прежних государей указа не положено и боярских приговоров не было, написать новые статьи, и все это сделать «общим советом». Составить проект Уложения поручено было особой кодификационной комиссии из 5 членов, из бояр князей Одоевского и Прозоровского, окольничего кн. Волконского и двух дьяков, Леонтьева и Грибоедова. Все это были люди не особенно влиятельные, ничем не выдававшиеся из придворной и приказной среды; о кн. Одоевском сам царь отзывался пренебрежительно, разделяя общее мнение Москвы; только дьяк Грибоедов оставил по себе след в нашей письменности составленным позднее, вероятно для царских детей, первым у нас учебником русской истории, где автор производит новую династию через царицу Анастасию от сына небывалого «государя Прусской земли» Романова, сродника Августу, кесарю римскому. Три главных члена этой комиссии были думные люди: значит, этот «приказ кн. Одоевского с товарищи», как он называется в документах, можно считать комиссией думы. Комиссия выбирала статьи из указанных ей в приговоре источников и составляла новые; те и другие писались «в доклад», представлялись государю с думой на рассмотрение. Между тем к 1 сентября 1648 г. в Москву созваны были выборные из всех чинов государства, служилых и торгово-промышленных посадских, выборные от сельских или уездных обывателей, как от особой курии, не были призваны. С 3 октября царь с духовенством и думными людьми слушал составленный комиссией проект Уложения, и в то же время его читали выборным людям, которые к тому «общему совету» были призваны из Москвы и из городов, «чтобы то все Уложение впредь было прочно и неподвижно». Затем государь указал высшему духовенству, думным и выборным людям закрепить список Уложения своими руками, после чего оно с подписями членов собора в 1649 г. было напечатано и разослано во все московские приказы и по городам в воеводские канцелярии для того, чтобы «всякие дела делать по тому Уложению».

Такова внешняя история памятника, как она рассказана в официальном к нему предисловии. На комиссию возложена была двоякая задача: во-первых, собрать, разобрать и переработать в цельный свод действующие законы, разновременные, несоглашенные, разбросанные по ведомствам, и потом нормировать случаи, не предусмотренные этими законами. Вторая задача была особенно трудна. Комиссия не могла ограничиться собственной юридической предусмотрительностью и своим правовым разумением, чтобы установить такие случаи и найти нормы для их определения. Необходимо было знать общественные нужды и отношения, изучить правовой разум народа, а также практику судебных и административных учреждений; по крайней мере мы так посмотрели бы на такую задачу. В первом деле комиссии могли помочь своими указаниями выборные; для второго ей надобно было пересмотреть делопроизводство тогдашних канцелярий, чтобы найти прецеденты, «примерные случаи», как тогда говорили, чтобы видеть, как решали не предусмотренные законом вопросы областные правители, центральные приказы, сам государь с Боярской думой. Предстояла обширная работа, требовавшая долгих и долгих лет. Впрочем, до такого мечтательного предприятия дело не дошло: решили составить Уложение ускоренным ходом, по упрощенной программе. Уложение разделено на 25 глав, содержащих в себе 967 статей. Уже к октябрю 1648 г., т.е. в два с половиной месяца, изготовлено было к докладу 12 первых глав, почти половина всего свода; их и начал с 3 октября слушать государь с думой. Остальные 13 глав были составлены, выслушаны и утверждены в думе к концу января 1649 г., когда закончилась деятельность комиссии и всего собора и Уложение было закончено в рукописи. Значит, этот довольно обширный свод составлен был всего в полгода с чем-нибудь. Чтобы объяснить такую быстроту законодательной работы, надобно припомнить, что Уложение составлялось среди тревожных вестей о мятежах, вспыхивавших вслед за июньским московским бунтом в Сольвычегодске, Козлове, Талицке, Устюге и других городах, и заканчивалось в январе 1649 г. под влиянием толков о готовившемся новом восстании в столице. Торопились покончить дело, чтобы соборные выборные поспешили разнести по своим городам рассказы о новом курсе московского правительства и об Уложении, обещавшем всем «ровную», справедливую расправу.

Действительно, Уложение составлялось наспех, кое-как и сохранило на себе следы этой спешности. Не погружаясь в изучение всего приказного материала, комиссия ограничилась основными источниками, указанными ей в приговоре 16 июля. Это были Кормчая, именно вторая ее часть, заключающая в себе кодексы и законы греческих царей (лекция XIII), московские судебники, собственно Судебник царский, и дополнительные к нему указы и боярские приговоры, т.е. указные книги приказов. Эти указные книги — самый обильный источник Уложения. Целый ряд глав свода составлен по этим книгам с дословными или измененными выдержками: например, две главы о поместьях и вотчинах составлены по книге Поместного приказа, глава «О холопье суде» — по книге приказа Холопьего суда, глава «О разбойниках и о татиных делах»… по книге Разбойного приказа. Кроме этих основных источников, комиссия пользовалась и вспомогательными. Своеобразное употребление сделала она из памятника стороннего, Литовского Статута 1588 г. В сохранившемся подлинном свитке Уложения встречаем неоднократные ссылки на этот источник. Составители Уложения, пользуясь этим кодексом, следовали ему, особенно при составлении первых глав, в расположении предметов, даже в порядке статей, в подборе казусов и отношений, требовавших законодательного определения, в постановке правовых вопросов, но ответов искали всегда в своем туземном праве, брали формулы самых норм, правовых положений, но только общих тому и другому праву или безразличных, устраняя все ненужное или несродное праву и судебному порядку московскому, вообще перерабатывали все, что заимствовали. Таким образом, Статут послужил не столько юридическим источником Уложения, сколько кодификационным пособием для его составителей, давал им готовую программу.

Комиссии пришлось черпать еще из одного вспомогательного источника, тем более важного, что это был источник живой, не архивный; разумею самый собор, точнее, соборных выборных, призванных выслушать и подписать Уложение. Мы видели, как составлялся свод: инициатива дела шла от государя с Боярской думой, проект свода был выработан канцелярским порядком, комиссией думы при содействии приказов, доставлявших материалы и справки, рассмотрен, исправлен и утвержден той же думой, а соборным выборным прочитан, сообщен к сведению и для подписи. Однако земское представительство не оставалось лишь страдательным слушателем свода, помимо него заготовленного. Правда, ни из чего не видно, чтобы статьи Уложения при чтении выборным обсуждались ими; читая им статью за статьею, у них не спрашивали, да или нет; однако им предоставлено было значительное участие в деле, принимавшее довольно разнообразные формы. Приговор 16 июля не имел в виду нового кодекса: он поручил комиссии только свести и согласить наличный запас законодательства, «государские указы и боярские приговоры со старыми судебниками справить». Новыми статьями комиссия только пополняла пробелы действующих законов. Она должна была делать свое дело «общим советом» с земскими выборными, которых для того и призвали, чтобы быть на Москве «для государева и земского дела с государевыми боярами» кн. Одоевским с товарищами или «быть у них в приказе». Земские представители, значит, вводились в состав кодификационной комиссии или при ней состояли. Знакомясь с изготовлявшимся проектом, выборные, как сведущие люди, указывали кодификаторам, что в нем следует изменить или пополнить, заявляли о своих нуждах, а комиссия облекала эти заявления и указания в форму земских челобитных, которые вносила в думу. Там по этим челобитным «приговаривали», давали решения, которые объявлялись выборным как законы и вносились в Уложение. Так выборным открыт был путь к участию в самом проекте Уложения. Трудно сказать, как происходили эти совещания комиссии, в общем ли собрании выборных, которых было не менее 290, или по какой-либо группировке. Знаем, что 30 октября 1648 г. выборные от служилых и посадских торговых людей подали в комиссию отдельные челобитные о повороте в посадское тягло подгородных слобод, городских дворов и торгово-промышленных заведений, принадлежавших нетягловым владельцам. Комиссия объединила обе эти челобитные и внесла в думу как общее ходатайство «от всея земли». Из этих челобитных, докладов, выписок или справок и думских по ним приговоров выработалось целое положение о составе посадских обществ и об отношении к ним сторонних людей, промышлявших в городах. Из этого положения составлена глава XIX Уложения «О посадских людех». Совещательные указания членам кодификационной комиссии и представление через нее челобитий в думу — таковы две формы участия выборных в составлении Уложения. Но была и третья форма, наиболее важная, ставившая соборных выборных в прямое отношение уже не к комиссии, а к самой государевой думе: это когда царь с думой являлся среди выборных и вместе с ними произносил приговор по возбужденному вопросу. В Уложении отмечен один такой случай, не единственный в действительности. Выборные люди всех чинов били челом от всей земли отобрать церковные земли, перешедшие во владение духовенства вопреки закону 1580 г. В главу XVII Уложения о вотчинах внесена статья (42), которая гласит, что государь по совету с Освященным собором и поговорив с думными и выборными служилыми людьми, «собором уложили» воспретить всякое отчуждение вотчин в пользу церкви. Выборные люди здесь прямо введены в состав законодательной власти, но не все, а только служилые, как представители вотчинников, которых касалось дело, хотя челобитье шло от всей земли, от всяких чинов. Верховное правительство по уровню политического сознания оказалось ниже земского представительства: последнее понимало интерес всеземский, а первое — только сословный. По документам известны еще два прямо не указанных в Уложении соборных приговора с участием выборных. По челобитью выборных служилых людей государь с думой и с челобитчиками собором уложил отменить «урочные лета», т.е. срок давности для возврата беглых крестьян; этот приговор изложен в первых статьях главы XI Уложения о крестьянах. Еще важнее глава VIII «О искуплении пленных», устанавливающая общий подворный налог для выкупа пленных и таксу выкупа; эта глава заимствована из соборного приговора государя с думой и «всяких чинов с выборными людьми». На этот раз весь выборный состав собора возымел законодательную власть. Наконец, один частный случай живо рисует и отношение выборных к делу Уложения, и отношение правительства к земским челобитьям. Депутат курского дворянства Малышев, возвращаясь домой по окончании собора, выпросил себе царскую «береженую», охранную грамоту, чтобы защитить его — от кого бы вы думали? — от его собственных избирателей. Он опасался от них всякого дурна по двум причинам: за то, что не все «нужи» избирателей провел на соборе в Уложение, и за то, что чересчур поревновал о благочестии, в особой челобитной царю «всяким дурном огласил», охаял своих земляков курчан в неблагопристойном провождении воскресных и праздничных дней. Грамота обеляет депутата перед избирателями от первого обвинения, что он «розных их прихотей в Уложенье не исполнил», а ответственность по второму пункту Малышев взваливает на правительство, на самого царя, жалуясь в челобитной, что в Уложении указаны только часы работы и торговли в праздничные дни (гл. X, ст. 25), а запрета и наказания за праздничное неблагоповедение согласно его челобитью указа не написано. Царь уважил просьбу неугомонного моралиста, велел послать грамоты о достодолжном провождении праздников «с великим запрещением», но Уложения не пополнил.