Земская реформа была крутым политическим переломом; но практически ее упрощал второй Судебник, установив обязательное и повсеместное присутствие земских старост и целовалышков в суде кормленщиков. Оставалось только вывести из местного суда самих кормленщиков, передав их функции этим земским заседателям и превратив их в самостоятельную судебную коллегию. В этом, собственно, и состояла реформа, не потребовавшая ни новых органов, ни нового судебно-окружного деления. Земские выборные действовали в посадах, станах, волостях и слободах — в прежних дробных округах наместников и волостелей; только на Севере встречаем крупные земские округа, вмещавшие в себе по нескольку волостей, даже целые уезды, как Важский или Холмогорский в Двинской земле. Каждый округ выбирал одного, двух или больше излюбленных старост с несколькими целовальниками. Ведомство разнообразилось по местным условиям. В него входили собственно судные дела исковые, т.е. гражданские, и те из уголовных, которые, как бой (побои) и грабеж, велись состязательным, исковым порядком, а не губным, следственным. Но в иных местах и губные дела — поджог, душегубство, разбой и татьба — ведались земскими судьями совместно с губными старостами, а на Севере, в Двинской земле, где за недостатком служилых людей не из кого было выбрать губных старост, губные дела поручались одним земским старостам. На земских выборных судьях лежал и сбор откупного оброка, которым окупалось земское самоуправление; но иногда на них же возлагали сбор и доставку в казну и других окладных налогов. Излюбленные старосты или выборные судьи с целовальниками вели порученные им судные и казенные дела под личною ответственностью и мирской порукой: недобросовестное или неумелое исполнение судебно-административных обязанностей наказывалось смертной казнью «без отпросу» и конфискацией имущества виновных, которое шло пострадавшим от их неисправности истцам в тем, «кто на них доведет»; подразумевалось, что все общество, выбиравшее старосту и целовальников, отвечало за их неисправную деятельность в случае их несостоятельности. При такой строгой ответственности земские выборные судьи вели порученные им дела не только беспосульно и безволокитно, но и безвозмездно: грамоты только обещают именем царя, что, если земские судьи будут делать свое дело исправно, судить прямо и казенный оброк сбирать и привозить в срок и сполна, «и нам и земле управа их будет люба, государь с их земель никаких пошлин и податей брать не велит да и сверх того пожалует».

Я изложил важнейшие перемены в устройстве местного московского управления за изучаемое время. Они совершались в одном строго определенном направлении: определение прав кормленщиков, или таксация кормлений, доклад — введение земских заседателей в суд кормленщиков, наконец, замена последних выборными старостами, губными и потом излюбленными — все это были, по-видимому, последовательные моменты одного процесса — развития местного самоуправления. Но были ли эти моменты успехами местной общественной самодеятельности? Характер земского самоуправления, введенного при царе Иване, всего яснее выражался в том участии, какое тот же царь заставил местные земские общества принять в финансовом управлении. Земские старосты собирали прямые налоги. Сбор налогов косвенных, таможенных пошлин, также эксплуатация доходных казенных статей (питейное дело, соляные и рыбные промыслы и т.п.) отдавались на веру. Для этого земские тяглые общества обязаны были из своей среды выбирать или ставить по назначению правительства верных, т.е. присяжных, голов и целовалышков, которым вверялся сбор таких доходов. Исправность сбора обеспечивалась кроме веры, присяги, еще имущественною ответственностью сборщиков и поручительством ставившего их земского общества. В значительных торговых пунктах такие поручения возлагались на надежных людей из московского купечества и из местного торгового класса. Правительство начало пробовать этот новый способ эксплуатации казенных статей в то самое время, когда думало о развитии земских учреждений. Так, в 1551 г. таможенные сборы в г. Белозерске отданы были на веру двум москвичам и двадцати белозерцам на год. Если верный голова с целовальниками не добирал наперед назначенной или ожидаемой по смете суммы казенного сбора, они должны были доплачивать недобор из собственных средств вдвое; при их несостоятельности за них платили избиратели. Со временем это верное управление разрослось в целую сеть учреждений, тяжело опутавшую земские общества. Ежегодно множество лиц отрывалось от своих частных дел, чтобы по выбору, по очереди или по назначению исполнять эти тяжкие казенные поручения с опасностью разориться.

Теперь нам ясен характер земской реформы царя Ивана. Местное самоуправление обыкновенно противополагается централизации; но обе системы управления могут быть поставлены в такое отношение друг к другу, которое искажает существо той и другой. Местное самоуправление в настоящем смысле слова есть более или менее самостоятельное ведение местных дел представителями местных обществ с правом облагать население, распоряжаться общественным имуществом, местными доходами и т.п. Как нет настоящей централизации там, где местные органы центральной власти, ею назначаемые, действуют самостоятельно и безотчетно, так нет и настоящего самоуправления там, где выборные местные власти ведут не местные, а общегосударственные дела по указаниям и под надзором центрального правительства. В первом случае имеем дело с децентрализацией, каково было управление наместников и волостелей; во втором местное самоуправление является орудием централизации. Дело не столько в выборе или в назначении местных властей, сколько в свойстве самых функций, ими отправляемых, и в степени их зависимости от центральной власти. Рассматривая круг дел губных и излюбленных земских старост, сбор государственных податей, суд и полицию, видим, что это были все дела не местные, земские в собственном смысле, а общегосударственные, которые прежде ведались местными органами центрального правительства, наместниками и волостелями. Следовательно, сущность земского самоуправления XVI в. состояла не столько в праве обществ ведать свои местные земские дела, сколько в обязанности исполнять известные общегосударственные, приказные поручения, выбирать из своей среды ответственных исполнителей «к государеву делу». Это была новая земская повинность, особый род государственной службы, возложенной на тяглое население. Естественно, такая служба была соединена со строгим надзором и отчетностью местных органов перед центральным правительством. Главной пружиной земских учреждений и было начало мирской ответственности, круговой поруки, проведенной строго и последовательно, и потому основным побуждением к их введению надобно считать потребность в установлении государственной ответственности местных управителей, какой не подлежали кормленщики, несшие только ответственность гражданскую перед управляемыми местными обществами. Такое сочетание централизации и самоуправления было вынуждено политической необходимостью. Успешное объединение Великороссии ставило объединителей в большое затруднение. Собиравшуюся землю надо было не только защищать, но и устроить, а готовых средств и пригодных орудий устроения недоставало. Московские собиратели были застигнуты врасплох собственными успехами, не были подготовлены к последствиям своего дела, отставали от задач, какие оно им ставило. Тогда московское правительство и обратилось к обычному приему своей устроительной политики — требовать недостающих материалов устроения от самого населения: требовался новый расход — оно вводило новый налог; потребовались новые ответственные и даровые органы местного управления — обязательная поставка их была возложена на местное общество. Для обеспечения ответственности этих общественных судебно-административных рекрутов их сделали выборными: выбирать тогда значило отвечать за выборных. Итак, земское самоуправление XVI в. было вызвано обнаружившеюся при новых государственных задачах и потребностях недостаточностью и непригодностью прежних местных правительственных учреждений. Для разрешения этих новых задач на помощь центральному правительству и было призвано земство с его круговой порукой.