Ко второму моменту в преобразовании местного управления можно отнести меры, в которых сказывалась попытка придать кормленщикам характер местных правителей в государственном смысле слова и в этом направлении изменить их судебно-административную деятельность. Эти меры стесняли не только произвол, но и самый объем власти кормленщика, изъемля наиболее важные дела из их компетенции. Средством этого ограничения служил двойной надзор за их действиями, шедший сверху и снизу. Надзор сверху выражался в докладе. Так называлось в древнерусских документах перенесение судебного или административного дела из низшей инстанции в высшую, из подчиненного учреждения в руководящее для окончательного решения, вершения, говоря языком этих документов. Так, путем доклада переносились дела из приказов «в верх», в Боярскую думу или к государю; точно так же и областные управители обязаны были докладывать известные дела центральным приказам. Областной управитель только разбирал дело, но решение по делу давалось центральным учреждением, подлежащим приказом или самой Боярской думой, причем, разумеется, пересматривалось и все делопроизводство с точки зрения его добросовестности и правильности. В продолжение XV и XVI вв. все большее количество дел, прежде вершившихся на месте, в области, идет от областных кормленщиков на доклад в центральные учреждения. Так доклад ограничивал власть областных управителей. Во второй половине XV в., по первому Судебнику, лишь некоторые из наместников и волостелей обязаны были посылать в столицу на доклад известные дела о холопстве и важнейшие уголовные — о разбое, душегубстве и татьбе с поличным. По второму Судебнику, это ограничение распространено на всех наместников и волостелей. Точно так же с конца XV в. едва ли не большая часть судных поземельных дел решается в центре, а не в области. С другой стороны, судебные действия наместников и волостелей подчинены были надзору представителей местных обществ. Сохранившиеся акты удельного времени изображают деятельность лишь органов княжеской власти, какими были в местном управлении наместники и волостели. Но едва заметно мелькает в тогдашних грамотах другой ряд властей, в которых выражалась самодеятельность местных обществ. Города и пригородные станы издавна выбирали своих сотских, сельские волости — своих старост. По актам удельного времени трудно сказать, каково было значение этих земских властей; вероятно, они вели хозяйственные дела своих миров, а также охраняли общественную безопасность «от лихих людей», от татей и разбойников. С объединением Московской Руси этих земских выборных стали привлекать и к делам государственного хозяйства: на сотских, старост и выборных окладчиков, как мы видели, возлагали раскладку казенных податей и повинностей, как и сбор кормов, шедших областным управителям. Может быть, в силу давнего обычая эти власти имели и судебное значение, ведали какие-либо судные дела своих обществ, не входившие в юрисдикцию кормленщиков. Но до второй половины XV в. сохранившиеся памятники законодательства не указывают такого значения мирских выборных, ни особой их юрисдикции, ни участия в суде областных управителей. Зато с этого времени земские учреждения становятся все более деятельными участниками местного управления и суда. Прежде всего земские выборные вводятся в суд наместников и волостелей. Первый Судебник и уставные грамоты его времени предписывают, чтобы на суде у областных кормленщиков присутствовали сотские, старосты и добрые или лутчие люди. Судебник прибавляет еще дворского, выборного управителя, заведовавшего в некоторых городах тюрьмами и другими казенными зданиями, а также утверждавшего некоторые гражданские сделки, например переход недвижимых имуществ из одних рук в другие. Призывая этих земских «судных мужей» на суд областных кормленщиков, закон восстановлял или обобщал давний народный обычай, требовавший при совершении юридического акта присутствия свидетелей для удостоверения его подлинности или действительности. Таково же было первоначальное значение и судных мужей: они присутствовали на суде как его свидетели — ассистенты. Если дело, рассмотренное наместником или волостелем, шло на доклад в высшую инстанцию и одна сторона оспаривала — «лживила» судный список, судебный протокол, то староста с другими судными мужами призывался засвидетельствовать, так ли шел суд, как он записан в судном списке, который при этом сличали с противнем, копией протокола, выдававшейся судным мужам при первом производстве дела у кормленщика за его печатью. Если судные мужи показывали, что суд шел так, как он изложен в судном списке, и этот список сходился с копией «слово в слово», сторона, оспаривавшая протокол, проигрывала дело; в противном случае ответственность за неправильное судопроизводство падала на судью. Добрые люди выбирались особо для каждого дела как понятые. В XVI в. они превращаются в постоянное учреждение, первоначально в некоторых местностях, особенно на новгородском севере, а потом и повсюду: по второму Судебнику, в суде областных управителей должны были присутствовать особые выборные — земские старосты с присяжными заседателями — целовальниками, которых надобно отличать от прежних сотских, старост и десятских, ведавших сбор и раскладку податей и вообще хозяйственные дела своих миров. Теперь и компетенция присяжных судных мужей расширилась: они стали принимать более деятельное участие в отправлении правосудия. Им вменялось в обязанность на суде кормленщиков «правды стеречи» или «всякого дела беречи вправду, по окрестному целованию, без всякие хитрости». Таким образом, они должны были наблюдать за правильностью судопроизводства, охраняя правовой порядок, местный юридический обычай от произвола или неопытности кормленщиков, не знавших или не хотевших знать местной правды, — словом, быть носителями мирской совести. Кроме того. Судебник 1550 г. давал им право блюсти справедливые интересы тяжущихся сторон. Это значение выражено в двух его постановлениях: одно требовало, чтобы на суде кормленщиков присутствовали старосты и целовальники тех же волостей, из которых были истец и ответчик; по другому постановлению, когда пристав наместника или волостеля отдавал обвиняемого или осужденного на поруки и при этом не находил поручителей, то он не имел права ковать этого человека в железа, не явив старосте и целовальникам; в противном случае последние по требованию родственников могли освободить арестованного и даже взыскать для него с пристава бесчестье за неправильный арест. Так земские выборные, став постоянными присяжными заседателями на суде наместников и волостелей, являются посредниками между кормленщиками и своими земскими мирами. Наконец, оба контроля, сверху и снизу, которым подвергались действия кормленщиков, соединялись в порядке принесения на них жалоб обывателями, установленном Судебниками и уставными грамотами. Обыватели сами назначали срок, когда наместник или волостель должен был стать или послать своего человека на суд перед великим князем, чтобы отвечать на обвинение в московском приказе или перед государевой думой.

Итак, повторю, второй момент в переустройстве управления обозначился установлением двустороннего надзора за действиями областных кормленщиков. Участие земских выборных в отправлении правосудия было только вспомогательным коррективом суда кормленщиков. Уже в первой половине XVI в. обозначился и третий момент изучаемого процесса, состоявший в поручении местным мирам самостоятельного ведения дела, которое неудовлетворительно вели кормленщики, именно дела охраны общественной безопасности. Этим и началась замена кормленщиков выборными земскими властями. До царя Ивана IV наместники и волостели ведали и уголовные дела, сначала без доклада, а потом перенося важнейшие из них на пересмотр, решение или утверждение в столицу. Наиболее тяжкие уголовные преступления — разбой, душегубство, татьба, поджог и т.п. — все такие лихие дела, как они тогда назывались, были для наместников и волостелей самыми доходными судебными статьями, доставляли им наиболее значительные пошлины: за такие преступления осужденный подлежал «продаже» — конфискации всего имущества в пользу кормленщика за вычетом вознаграждения истцу, тогда как другие правонарушения давали ему только «противень против исцова» или «вполы исцова», т.е. пеню, равную иску или его половине. Значит, личный интерес областного правителя побуждал его преследовать лихие дела и карать за них; но у него не было ни побуждений, ни даже средств предупреждать их. Когда совершалось убийство, волостель, а чаще наместник, которому обыкновенно принадлежал суд по уголовным делам, требовал от общества, на земле которого совершено преступление, выдачи преступника; в противном случае общество платило ему виру в 4 рубля (в конце XV и в начале XVI в. не менее 400 рублей на наши деньги). Подвергались преследованию отдельные лихие дела, но не было учреждения, которое вело бы постоянную, организованную борьбу с лихими людьми, рецидивистами, профессиональными разбойниками и татями. Кормленщики, очевидно, не годились для такой борьбы. Между тем страшное развитие разбойничества, о котором говорят памятники тех веков, требовало особых органов управления для ограждения общественной безопасности и предупреждения преступлений. Правительство пробовало сначала посылать в области особых сыщиков для преследования лихих людей; но эти сыщики, требуя себе содействия от местных обществ, сами ложились на них новым бременем, чинили обывателям великие убытки и волокиту великую. Потому в Москве решили поручить уголовную полицию самим местным обществам. В малолетство Грозного, во время боярского правления, правительство начало давать городским и сельским обществам так называемые губные грамоты, предоставлявшие им преследование и казнь лихих людей. Так старинная обязанность земских обществ выдавать наместнику душегубцев теперь превратилась в их ответственное право ловить и казнить разбойников. И это дело устроялось очень постепенно, с большими колебаниями. В иных местах правительство поручало «разбойничьи дела делать» выборным присяжным заседателям на суде кормленщиков или наличным сотским и старостам под руководством известных уже нам городовых приказчиков; в других местах оно предписывало выбирать для этого дела особые, специальные власти. Уголовно-полицейский округ, в котором преследование лихих людей предоставлялось самому обществу, назывался губой. Первоначально губное окружное деление совпадало с мелким административным. Так, по губным грамотам 1539 г., белозерской и каргопольской, самым ранним актам этого рода, до нас дошедшим, обыватели всех классов, «свестясь меж собя все за один», для поимки и казни разбойников выбирали в каждой волости тех уездов голов из детей боярских, человека по 3 или по 4 на волость, а им в помощь — старост, десятских и лучших людей, которые выбирались из тяглого населения. Так в губном деле устанавливалась совместная деятельность служилого и тяглого общества с подчинением последнего первому. Но при этом из сел крупных привилегированных землевладельцев составлялись особые губы, независимые от волостных, со своими губными головами и целовальниками. Так, из 5 сел Кириллова монастыря в Белозерском уезде образована была в 1549 г. особая губа с 2 губными старостами, «выборными головами» из служилых людей и с целовальниками из крестьян тех же сел. Но эти монастырские губные головы по важным губным делам должны были съезжаться с волостными и становыми губными головами в г. Белозерске, где и вершили такие дела все вместе. Эти съезды, естественно, вели к объединению мелких губных единиц, к установлению всеуездной губной власти. Во второй половине XVI в. такая власть и явилась в виде всеуездных губных старост, по одному или по два на весь уезд, который теперь образовал одну цельную губу. Над белозерскими волостными и становыми губными головами, установленными в 1539 г., грамота 1571 г. поставила двух всеуездных губных старост. Подобное объединение губных учреждений происходило и в вотчинах крупных частных землевладельцев. В многочисленных селах Троицкого Сергиева монастыря, рассеянных по 22 центральным уездам, было несколько своих монастырских губ с выборными губными приказчиками и целовальниками, с губными избами, т.е. правлениями, и с тюрьмами при них для татей и разбойников — все на монастырском содержании. В 1586 г. над всеми этими монастырскими губами поставлен был общий губной староста из монастырских служилых людей.