На первой из них, длившейся с 1937-го по 1938 год, Рузвельт придерживался строгого нейтралитета, однако призывал к повышенной готовности. Война Японии с Китаем, начавшаяся в октябре 1937 года, подвигла президента на объявление «карантина» по поводу «эпидемии всемирного беззакония». Пытаясь «минимизировать риск нашего вовлечения», Рузвельт признавал, что Соединенные Штаты «не могут иметь полной защиты в мире беспорядка». В частных беседах президент осуждал «бандитов», стоявших у власти в Японии, Германии и Италии. Выступая публично в 1938 году, он призывал Конгресс увеличить военные расходы и расширить авиационное производство. В конце года состоялась Панамериканская конференция, участники которой заявили о своем намерении защитить Западное полушарие от происков «Оси». На тот момент Рузвельт считал, что этого вполне достаточно. Народ вряд ли одобрил бы более решительные шаги, тем паче что Британия и Франция по-прежнему воздерживались от решительных шагов в отношении держав-агрессоров.

На следующем этапе (1939–1941) взгляды Рузвельта подверглись заметной трансформации. Рассуждая о проблеме международной безопасности, американский президент делал упор на три важных, с его точки зрения, момента. Во-первых, он настаивал на оказании военной помощи Британии и Франции, полагая, что эффективное вооружение поможет этим державам остановить германскую экспансию. Во-вторых, Рузвельт неустанно говорил о повышении готовности, поскольку надеялся, что сильная система обороны отпугнет агрессоров от нападения на США. Наконец, в-третьих, президент твердо стоял на позициях неучастия американцев в военных действиях. После нацистского вторжения в Польшу Рузвельт, как и Вильсон в 1914 году, ограничился подтверждением нейтралитета своей страны. Правда, в отличие от Вильсона, подчеркнул: он не может «требовать от каждого американца, чтобы тот оставался нейтральным в своих помыслах». К началу осени державы Западного полушария договорились об установлении 300-мильной зоны безопасности вокруг Американского континента. Это соглашение подразумевало запрет на заход судов, принадлежавших воюющим странам. В ноябре установка на строгое соблюдение нейтралитета была несколько ослаблена, что позволило Соединенным Штатам снабжать Британию и Францию оружием за наличный расчет без «доставки на дом». Весной 1940 года германский блицкриг в Дании, Норвегии, Бельгии, Нидерландах и Франции заставил Рузвельта интенсифицировать подготовку к войне и – беспрецедентная мера в американской истории – объявить военный призыв в мирное время. В сентябре 1940 года, когда Англия в одиночку сражалась с нацистами, Соединенные Штаты поставляли на британские морские и воздушные базы свои старые миноносцы.

В ноябре 1940 года прошли очередные президентские выборы. Соперник Рузвельта, республиканец Уэнделл Уилки предупреждал избирателей, что «великий Ф. Д. Р.» вовлечет нацию в войну. Однако Рузвельт опроверг все обвинения и, обойдя Уилки, сумел сохранить должность на третий срок. Он немедленно приступил к «уламыванию» Конгресса на предмет дальнейшего расширения военной помощи. Поскольку Америка не имела права предоставлять Британии займы на приобретение вооружения, президент пошел окружным путем. Он убедил конгрессменов поставлять вооружение англичанам (и китайцам) на временной основе – как бы в долг (ленд) или в аренду (лиз). Намерение президента оказывать материальную помощь воюющим державам – причем в максимальном объеме и в минимальные сроки – никак не соответствовало декларированным прежде принципам нейтралитета. В результате к середине 1940–1941 годов с нейтралитетом было фактически покончено, вместо него заговорили о неучастии в войне.

В середине 1941 года наступила третья фаза в процессе формирования американской внешней политики. К тому времени Рузвельт начал понимать, что домашней и заморской подготовки недостаточно. Со всей настоятельностью встал вопрос о вступлении США в войну. Действия Соединенных Штатов в тот период свидетельствуют о неизбежности подобной перспективы, хотя президент предпочитал до поры до времени не раскрывать перед народом масштабы опасности. Прежде ему предстояло решить одну важную практическую проблему, а именно: каким образом Америка будет доставлять военное имущество к предполагаемому месту назначения? В апреле Рузвельт санкционировал американское морское патрулирование в водах Северной Атлантики, а также передал союзникам данные своей разведки. В июле 1941 года, после гитлеровского вторжения в Советский Союз, Рузвельт разместил американские войска в Исландии. В августе он встретился с британским премьер-министром Уинстоном Черчиллем и совместно с ним подписал «Атлантическую хартию» – документ, в котором были сформулированы цели текущей войны и изложены взгляды на устройство послевоенного мира. К сентябрю американцы уже не могли отрицать свою причастность к происходящим событиям. Тому свидетельство – регулярная материальная помощь союзникам, американские морские патрули, принятые на себя обязательства. Фактически Соединенные Штаты уже вели необъявленную морскую войну с Германией. Стычки продолжались весь сентябрь и октябрь, а в ноябре Рузвельт распространил помощь по ленд-лизу и на Советский Союз. Конгресс издал акт, разрешавший торговым судам вооружаться и заходить в зону военных действий.

Во внешней политике США периода 1937–1941 годов обращают на себя внимание несколько ключевых моментов. Далеко не все американцы «буквально» понимали принципы нейтралитета. Правильнее сказать, что лишь немногие из них верили, будто страна сможет сохранять абсолютную беспристрастность и оставаться в стороне от международных событий. Большинство же придерживались достаточно «широких» взглядов в данном вопросе. Они отрицали военное участие Соединенных Штатов в разворачивающемся конфликте, но с пониманием относились к проблемам демократических стран и одобряли союзническую помощь. Что касается Рузвельта, он рассматривал понятие нейтралитета еще более «свободно», последовательно двигаясь от позиции непредвзятого наблюдателя к вполне явным пристрастиям, укреплению военной мощи страны и наконец к открытым провокациям. По словам Черчилля, американский президент демонстрировал желание вести войну, но не объявлять ее. Вначале Рузвельт фокусировал основное внимание на конфликте в Европе, всеми силами стараясь избежать военных действий в Тихом океане. Однако события в Азии в конце концов решили дело и предопределили участие Соединенных Штатов в войне.

В то время как Британия, Франция, СССР, а вместе с ними и Соединенные Штаты концентрировали свое внимание на ситуации в Европе, японское правительство подготовило весьма неприятный сюрприз на Дальнем Востоке. Контроль над Китаем представлял собой лишь одну часть так называемой «Сферы совместного процветания Великой Восточной Азии». Вообще же эта доктрина была разработана с целью освободить азиатские народы от западной колонизации, заменив ее японским влиянием, обеспечить устойчивый рынок и гарантировать надежное снабжение полезными ископаемыми. Соединенные Штаты рассматривали военные действия в Китае как нарушение принципа «открытых дверей». Если же учесть, что в перспективе японцы планировали расширить экспансию на колониальные владения европейских стран, то легко понять нараставшую тревогу американского правительства.

Тем не менее в качестве ответной реакции Соединенные Штаты избрали не военные, а экономические меры. Летом 1939 года Конгресс объявил о намерении отменить торговое соглашение с Японией 1911 года. Начавшиеся по этому поводу переговоры закончились, как только японцы отвергли требование США о выводе войск из Китая. В июле 1940 года администрация Рузвельта наложила эмбарго на поставку Японии авиационного топлива и металлолома. После того как Япония оккупировала северную часть Индокитая и заключила трехсторонний пакт с Германией и Италией, Соединенные Штаты расширили эмбарго и увеличили помощь Китаю. В июле 1941 года по завершении японской оккупации Французского Индокитая, Америка заморозила японские активы в своих банках и резко сократила объем торговли с этой страной (в частности, перестала поставлять нефть).