Вскоре после победы Буша на выборах Клейланд Бойден Грей, новый советник президента, заговорил о возможности применения рыночного подхода к проблеме кислотных дождей. Грей после ознакомления с отчетом по Проекту-88 был очень заинтересован в использовании рыночных принципов в сфере экологических проблем с целью снижения стоимости контроля соблюдения требований. В годы президентства Рейгана Грей занимался программой отказа от тетраэтилсвинца. Помимо работ экономистов на Грея оказали влияние работы правоведов, изучавших вопрос создания рынков загрязнений⁷.

Грей создал небольшую команду консультантов. Команда Грея была полна решимости создать низкозатратную рыночную систему, позволяющую энергокомпаниям торговать выбросами. «Четверть затрат, связанных с регулированием, в США приходилась на контроль соблюдения Закона о чистом воздухе, – позже вспоминал Грей. – Лучшим способом снижения затрат для американцев было снижение стоимости контроля соблюдения».

Но как это сделать и как преподнести с точки зрения политики?

Грей был знаком со статьей Фреда Круппа, президента Фонда защиты окружающей среды, в The Wall Street Journal, где тот предлагал решить проблемы с водоснабжением в западной части страны при помощи рыночных механизмов. Теперь он привлек Круппа к обсуждению проблемы кислотных дождей. Грей сказал Круппу, что, если Фонд защиты окружающей среды разработает законопроект, имеющий хорошие шансы на одобрение конгрессом, он представит его президенту.

Но сопротивление было ожесточенным. Из-за политического тупика проблема кислотных дождей на десятилетие повисла в воздухе. К тому же, за исключением Фонда защиты окружающей среды, практически все крупные природоохранные организации были решительно против торговли выбросами. Они считали, что торговля выбросами («лицензиями на загрязнение») – это неправильно, аморально и совершенно неприемлемо. Окружающая среда не должна выставляться «на продажу»⁸.

Был и еще один серьезный противник – сама бюрократия. Рыночный механизм предполагал переход «полномочий по принятию решений от бюрократии к частному сектору». Вместо принятия технических решений и требования их соблюдения, сотрудники Агентства должны были лишь наблюдать за рынком⁹.

Грей и члены его команды считали, что рыночное решение существенно расширит простор для инноваций. Фундаментальное отличие от командно-административного подхода заключалось в том, что в предлагаемом законопроекте обозначались конечные результаты, а не конкретные технологии и процессы. Он позволял «использовать всю сложную, широко разбросанную и постоянно меняющуюся информацию», необходимую для получения лучших результатов с наименьшими затратами¹⁰.

15 ноября 1990 г. Джордж Буш-старший подписал поправки к Закону о чистом воздухе. Раздел IV закона с поправками предусматривал введение системы торговли выбросами с целью уменьшения кислотных дождей. Это была большая победа идеи, которая годом ранее считалась выходящей за рамки приличия. Снижение квот со временем, т. е. ежегодное сокращение общего количества разрешений, делало такие разрешения более дорогими, а значит, повышало стимул к снижению выбросов. Многие называли эту систему «торговлей разрешениями». Но были и оптимисты, которые называли ее «большим политическим экспериментом»¹¹.

Со временем покупка и продажа разрешений стала для энергокомпаний стандартной практикой. Результаты оказались впечатляющими. Торговля выбросами позволила добиться гораздо более значительного сокращения выбросов, с гораздо меньшими затратами и гораздо быстрее, чем при помощи регулирования. К 2008 г. выбросы снизились почти на 60 % по сравнению с уровнем 1980 г. Как следствие, уменьшилось число легочных заболеваний и, соответственно, сократились расходы на медицинское обслуживание¹².

Воздействие эксперимента на представление о том, как следует решать экологические проблемы, было огромным. «Ни одна другая американская программа в сфере защиты окружающей среды не принесла таких впечатляющих результатов, – заключили исследователи из Массачусетского технологического института, – и у нас нет оснований полагать, что альтернативная программа командно-административного характера могла быть столь же эффективной». Идея Коуза оказалась верной – рынки стали действенным решением. Всего за 10 лет рыночный подход к загрязнению превратился из аморального в общепринятый. Факты по кислотным дождям были настолько убедительными, что к ним обращались снова и снова в ходе дискуссий о политике в сфере изменения климата.

Торговля разрешениями также получила новое название – ограничение выбросов с помощью квот и торговля ими.

То, что программа по кислотным дождям существенно повысила доверие к принципу ограничения выбросов с помощью квот и торговли ими, стало вполне логичным результатом, потому как его сторонники видели в программе 1990 г. «демонстрационную модель» подхода к главному вопросу – вопросу изменения климата. И успех программы по борьбе с кислотными дождями стал ориентиром для растущего числа природоохранных организаций, которые давили на Капитолий, подталкивая его к определению политики в отношении проблемы изменения климата¹³.

В начале 1990-х гг., когда уже начал функционировать рынок выбросов диоксида серы, IPCC занялась подготовкой следующей «оценки» прогресса науки в области изменения климата, проводимой каждые пять лет. В этот раз составные части второго отчета насчитывали в общей сложности 2000 страниц и содержали ссылки на 10 000 научных работ.

И вновь этот процесс проходил под чутким наблюдением шведа Берта Болина, и опять он старался быть предельно осторожным и не допустить, чтобы выводы опережали известное. «Было все еще сложно сказать, насколько достоверными могут быть прогнозы изменений в будущем», – говорил он. Его беспокоила возможность неверного толкования. Например, слово «предсказание» при предоставлении информации об изменении климата публике или политикам могло «создать ошибочное представление о возможностях, которые на самом деле ограничены».

Болину приходилось отстаивать свою позицию. Некоторые из ученых хотели объявить, что уже очевидно «ощутимое воздействие человека» на климат. Однако для Болина это было не очевидно. По его предложению, слово «ощутимое» заменили на «заметное». Таким образом, во втором отчете IPCC, обнародованном в 1995 г., говорилось: «В целом факты указывают на заметное влияние человека на климат планеты». Это предложение обрело широкую известность, как и приведенная в отчете оценка, гласившая, что, если ситуация с выбросами не изменится, к 2100 г. средняя температура на планете вырастет на 2 °С.

«Официальное мнение: замечены первые признаки потепления в результате парникового эффекта» – так был озаглавлен материал об отчете IPCC, опубликованный в журнале Science. В нем отмечалось, что в отчете говорится о «недавно выявленных признаках изменения климата, вызванного деятельностью человека»¹⁴.

Выводы IPCC, возможно, и стали более уверенными и заметными, но это привело к усилению споров. Во-первых, возобновилось противостояние между развитыми и развивающимися странами. Около 75 % всех выбросов углекислого газа в период с 1860 по 1990 г. приходилось на развитые страны, в которых проживало всего 20 % населения планеты. По мере того как перспектива введения ограничений на выбросы углекислого газа становилась более реальной, развивающиеся страны все активнее выражали несогласие с ограничениями на использование углеводородов, заявляя, что такие ограничения могут замедлить их экономический рост. Так, Болин получил резкое письмо из Китая о последствиях предлагаемых ограничений для развивающихся стран. «Очень жаль, что такой научной оценке недостает справедливости и объективности», – говорилось в этом письме. Отчет немного подредактировали, чтобы приглушить негативную реакцию Китая.